特殊受规制者 普通受规制者

　　图1 行政审批制度改革中的委托——代理关系图

　　1.委托——代理关系Ⅰ：消费者与决策者之间的委托——代理关系。

　　按照社会契约论的观点，在自然状态下，人们无法充分享受人的生命、财产、自由等天赋权利，因此他们“甘愿各自放弃他们单独行使的惩罚权利，交由他们中间被指定的人来专门加以行使;而且要按照社会所一致同意的规定来行使。这就是立法和行政权力的原始权利和这二者之所以产生的缘由，国家和社会本身的起源也在于此。” [4]也就是说，统治者的权力来自社会公众权利的让渡，决策者所掌握的公共权力是全体公众赋予的。在行政审批制度改革中，消费者是人数最多、规模最大的利益主体，是社会公众的重要组成部分。在国家这一契约关系下，决策者接受消费者(社会公众、选民)的委托，行使行政审批改革的决定权。

　　2.委托——代理关系Ⅱ：普通受规制者与决策者之间的委托——代理关系。

　　普通受规制者作为市场中经营决策的微观主体，他们与消费者一样是社会公众的一部分，他们也将企业或组织的部分权利交予决策者，委托决策者规范市场主体的竞争性活动，提供企业经营所需要的良好制度安排等公共物品。他们希望决策者能供给有效的行政审批制度，发挥政府作用，克服“市场失灵”，为企业营造良好的市场环境。

　　3.委托——代理关系Ⅲ:特殊受规制者与决策者之间的委托——代理关系。

　　特殊受规制者既是既得利益者，是市场中特殊的微观主体，同时又是社会公众的组成部分。他们与决策者之间也形成委托——代理关系。

　　4.委托——代理关系Ⅳ:决策者与执行者之间的委托——代理关系。决策者将所形成的行政审批制度改革方案和具体的行政审批职能交予执行者，让执行者将方案形态的行政审批政策转化为现实形态的行政审批政策。决策者在行政审批制度改革的各个阶段的改革方案和政策可以看作是决策者与执行者之间的合约，国务院各行业主管部门和各级地方政府及其职能部门只有根据这份合约采取行动，完成决策者的委托任务，才能实现决策者推进行政审批制度改革的目标，才有利于行政审批制度改革的推进。

　　5.委托——代理关系Ⅴ：上级执行者与下级执行者之间的委托——代理关系。

　　行政审批制度改革中的执行者是由不同层级的政府及其职能部门组成的，在层级节制的科层体制中，上级政府是委托人，将行政审批制度改革的执行权委托给其下一级政府。在中国现行的政府管理体制中，上下级政府之间的委托——代理关系可具体地用图2表述：

　　中央政府

　　委托找理Ⅴ1

省(自治区)政府

　　委托找理Ⅴ2 上级政府

市 政 府

　　委托找理Ⅴ3

县(城区)政府

　　委托找理Ⅴ4 下级政府

乡(镇)政府

　　图2：上下级执行者之间的委托——代理关系

　　6.委托——代理关系Ⅵ:消费者与执行者之间的委托——代理关系。地方各级政府及其职能部门既是中央政府的代理人，也是消费者的代理人。因为地方各级政府是由地方各级人民代表大会选举产生的，而地方各级人民代表又是由社会公众选举产生的。作为社会公众重要组成部分的消费者与执行者之间存在着间接的委托——代理关系。即消费者————(各级)人民代表————(各级)执行者。

　　7.委托——代理关系Ⅶ:普通受规制者与执行者之间的委托——代理关系

　　同样，作为社会公众成员的普通受规制者也通过人民代表选举各级执行者，也执行者之间形成了间接的委托——代理关系。即普通受规制者————(各级)人民代表————(各级)执行者。普通受规制者不仅仅是政府规制对象，也是社会公众的成员，在行政审批制度改革过程中，他们也要向执行者反映自己的利益，以试图对行政审批政策的制定与执行施加于己有利的影响。从这个关系上看，他们正如消费者一样，也是初始委托人，期望从决策者和执行者那里获得权利和利益的保护，而执行者作为代理人行使自身职责。

　　8. 委托——代理关系 Ⅷ:特殊受规制者与执行者之间的委托——代理关系

　　作为社会公众(选民)成员，特殊受规制者通过选举人民代表，而人民代表大会又通过选举制度确定各级地方政府官员，这样，特殊受规制者与执行者之间也形成了间接的委托——代理关系。即特殊受规制者————(各级)人民代表————(各级)执行者。

　　在纵向的委托——代理链条中，各利益主体的角色是多重的，既是委托人，又同时是代理人，即在这一链条中存在着多个中间委托人和中间代理人。如决策者既是消费者的代理人，又是执行者的委托人;执行者集四种代理身份于一身——既是消费者代理人，又是决策者代理人，同时还是普通受规制者和特殊受规制这的代理人，而这四种不同代理身份的要求又不尽一致。行政审批制度改革中多个委托人和多个代理人的存在，以及同一利益主体身兼多种身份于一身，使得其中的委托——代理关系相当复杂。

　　三、行政审批制度改革中的代理问题分析

　　作为一种政治委托代理关系，行政审批制度改革中各利益主体之间的委托——代理存在以下问题：

　　1.委托——代理链条的断裂。行政审批制度改革中的委托——代理关系是多层次的，作为社会公众主体的消费者和普通受规制者作为初始的委托人，他们所偏好的代理合约中除了经济增长速度之外，还有社会公平、市场秩序、生态环境的可持续发展等要素。而我国各级政府官员的任用权及绩效考核权形式上由各级人大行使，实质上有上级政府和党委决定，公众(包括普通受规制者和消费者)没有直接选举各级政府官员的权力，因而在委托——代理合约的签订中，公众缺乏讨价还价的制度保障， 缺乏制定代理合约的权利，丧失了对委托合约的发言权，导致了委托――代理链条的断裂。正是这种对标准委托――代理关系的偏离使得作为最终代理人的执行者在追求自身利益最大化的过程中偏离了其直接委托人――决策者的政策目标和偏好，损害了其间接委托人――消费者和普通受规制者的利益。

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