六、关于备案机关的分工问题

　　《立法法》规定的备案机关有全国人大常委会、国务院、省、自治区、直辖市人大常委会及人民政府、较大市的人大常委会。这些机关都有对各自备案范围内的规范性法律文件进

　　1、3、张文显主编：《法理学》高等教育出版社北京大学出版社1999年版，第325页、第306页。

　　2、参见朱苏力：《司法解释、公共政策与最高法院》，载《法学》2003年第8期。陈兴良主编：《中国刑事司法解释检讨：以奸淫幼女司法解释为视角》，中国检察出版社2003年版。

　　行审查的职权。但当某个规范性法律文件影响法制统一和权威时，哪个备案机关优先审查，或者发生审查重叠或交叉时如何处置，《立法法》均未具体规定，由于界限不明，势必对立法监督工作带来困惑。建议可修改为级别审查制和终极审查制相结合。即规范性法律文件先由其上级备案机关审查，如果提出审查要求或审查建议的机关或人员不服，可以提交全国人大常委会审查，或者提出审查要求或审查建议后，备案机关不予审查的，也可提交全国人大常委会审查，或者提出审查要求或审查建议的机关或人员认为问题严重，必须由全国人大常委会审查的，也可直接提交全国人大常委会审查。不论是不服提交还是认为问题严重而提交全国人大常委会审查的，其审查都是终极性的。

　　七、关于全国人大及常委会的立法的审查问题

　　《立法法》第二条第一款规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的制定、修改和废止，适用本法。”按此规定推理，对法律的审查也应适用本法，但《立法法》只规定了对法规、自治条例和单行条例及规章的审查，而作为国家法律体系中最重要的组成部分——法律却不在审查之列。这样规定不免让人产生全国人大及常委会的立法权限是不受约束的、或者不需要监督的、或者全国人大及常委会的立法是百分百的正确，永远不会出错。但这种结论本身是不现实的不可能的。当然目前基于我国宪政体制，我们不是三权分立体制，也没有设置宪法法院之类的违宪审查机制，所以即使《立法法》规定对法律进行审查，那也只能由全国人大常委会来审查，但全国人大常委会审查全国人大立法显然超越其职权，全国人大常委会审查自己立法，那就难脱自己监督自己的窠臼，起不到监督作用。要修改《立法法》这一问题，还得寻求制度创新。

　　八、关于主动审查的问题

　　《立法法》规定的审查制度主要是被动审查，被动审查当然就具有被动性，规范性法律文件已经实施，具有负面影响的影响可能已经形成，虽说可以亡羊补牢，但总不如防患未然，当然这和第七个问题一样，只有制度创新，设置专门审查机构，才能具体解决。

　　九、关于军事法规、军事规章的审查问题

　　军事法规、军事规章虽说是调整武装力量内部的社会关系的特殊规范性法律文件，但作为制定这些规范性法律文件的立法权仍然是人民委托的权力，这种权力也不是无限的，也要对其行使的权力进行监督，所以修改《立法法》时，增加相应条款规定对军事法规、军事规章的审查。

　　十、关于附则方面的问题

　　附则一般是指“法的整体中作为总则和分则辅助性内容而存在的一个组成部分。”1法的附则部分其“内容主要应当包括：(1)关于名词、术语的定义;(2)关于解释权的授权规定;(3)关于制定实施细则的授权规定;(4)关于制定变通或补充规定的授权规定;(5)关于宣告有关法或法的规定失效或废止的规定;(6)关于施行问题的规定。”2总之，这部分通常不对实体性内容作出规定。而《立法法》在附则部分放进了军事法规、军事规章的立法实体内容似有不妥，建议修改《立法法》时，专设军事法规军事规章一章，既避免了不重视之嫌、避免悬于法律体系之外之嫌，也有利于总则分则附则分工的明确。

　　1、2周旺生主编：《立法学》，法律出版社2004年版，第370页。

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