[内容摘要]《中华人民共和国立法法》自2000年7月1日施行以来，对规范我国立法活动，健全立法制度，建立和完善有中国特色的社会主义法律体系，保障和发展社会主义民主，推进依法治国，建设社会主义法治国家方面起到十分重要的作用，使以往那种越权立法、立法抵触、立法矛盾、立法低质量、立法低水平、立法部门局部利益本位等不良倾向得到有效遏制。但随着时代的发展，立法法存在的问题也逐渐显露出来，立法法本身的矛盾也会对规范立法活动，建立健全立法制度产生不良影响，所以对立法法的修改也应提上议事日程。

　　[关键词] 立法法 　 立法法的问题 修改建议

　　《中华人民共和国立法法》(为叙述方便，以下简称《立法法》)是2000年3月15日第九届全国人民代表大会第三次会议通过，2000年3月15日中华人民共和国主席令公布，2000年7月1日起施行，迄今已有10个年头。就象该法开宗明义所言，是为了规范立法活动，健全国家立法制度，建立和完善有中国特色社会主义法律体系，保障和发展社会主义民主，推进依法治国建设社会主义法治国家。的确，近十年来《立法法》对当代具有中国特色的社会主义市场经济的法律体系的建立与完善功不可没，对国家立法制度的确立、对民主法治建设起到了十分重要的作用，使有些制度从无到有，有些制度得到规范化、法律化，同时为进一步的深化立法改革打下坚实的实践基础。但随着社会的发展，改革的深化，《立法法》也逐渐显露出一些问题，这些问题不加以解决，会对我国立法制度建设产生不利影响，甚至会阻碍法治国家建设步伐，因此建议在适当的时候对《立法法》进行修改。本文就本人拙见，对《立法法》存在的问题及修改意见作以下梳理，抛砖引玉，求教于立法学者同仁。

　　一、关于授权立法问题

　　《立法法》第九条规定：属于专属立法权的事项“尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规”。该条与《立法法》第五十六条关于国务院根据全国人大及其常委会授权制定行政法规相互呼应，但授权立法之规定与《立法法》第六十五条的规定就没有呼应关系，第六十五条是关于经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常委会根据全国人大及其常委会授权制定经济特区法规的规定。《立法法》关于授权立法的规定对后边的规定有统辖关系，第九条只规定授权国务院，那第六十五条的规定就显得突兀，缺乏前后的逻辑联系，而且实践中全国人大及其常委会也于1981年11月26日、1988年4月13日、1992年7月1日、1994年3月22日、1996年3月17日分别授权广东省、福建省人民代表大会及其常务委员会、海南省人民代表大会及其常务委员会、深圳市人民代表大会及其常务委员会、厦门市人民代表大会及其常务委员会、汕头、珠海市人民代表大会及其常务委员会制定经济特区法规。所以，建议《立法法》修改时，在全国人大及其常委会的授权范围方面加上经济特区所在地的省、市人民代表大会及其常务委员会，使《立法法》前后逻辑关系紧密，也有利于立法实践需要。

　　二、关于全国人大及其常委会立法程序方面的问题

　　1、关于法律案的问题

　　法律案是指依法享有提案权的机关或个人向立法机关提出的关于制定、修改、废止某项法律的议案。它是有关立法的建议，内容一般比较原则、概括、简单。而要进入立法审议、表决的则是法律草案。法律草案是法律未通过之前的文本，其内容比较具体、系统、完整，并且以条文形式体现具体内容。所以法律案一旦经相关决定列入会议议程，就完成了它的历史使命。下面的立法程序中就只有法律草案唱主角。所以建议《立法法》中关于全国人大及其常委会的立法程序的相关条款可以修改为：“提出法律案的同时，应提交法律草案文本”，这既符合我国立法实践，同时也对立法程序有了进一步的完善，使立法程序的各个环节都有法可依，也为立法步骤顺利进入下一个环节作好铺垫。

　　2、关于立法步骤中的名称问题

　　立法程序中第一个步骤可以规定为提出法律案，因为这个阶段法律案是否被列入立法会议的议事日程还是未知数，虽然也要求提出法律案的同时应提交法律草案，但这一步骤应依法律案为核心。第二个步骤不应再是审议法律案，而是审议法律草案，因为这个阶段法律案已完成其使命，法律草案处于核心地位;同样理由，第三个步骤法律草案仍是核心，所以规定为法律草案的表决与通过;第四个步骤是法律草案已获通过，所以规定为法律的公布。所以建议《立法法》修改时，对有关法案审议的条款改为法律草案的审议，既符合立法实际，又把握住了核心。

　　全国人大及常委会的立法程序是其他法规立法程序的参照系，因此应更加精确。

　　三、关于法律解释的问题

　　法律解释就是对法律规定的含义所做的说明和阐释。“法律解释从性质上看是一种创造性的活动，是立法活动的继续。”1所以法律解释在一定意义上就是立法活动，因为解释本身具有普遍的强制力与约束力，因此也应纳入《立法法》的调整范围。虽然《立法法》将法律解释作为专门一节予以规定，但仅就全国人大常委会对法律的解释作了规定，对最高人民法院、最高人民检察院、国务院及其主管部门就法律具体应用问题作出的解释未纳入调整范围，虽然1981年6月《全国人大常委会关于加强法律解释工作的决议》仍然有效，但对这些具有普遍约束力的法律具体应用问题的解释的监督已引起法学界的关注，2如果仍让其孤悬，则不利于法治国家建设。《立法法》修改时应将其纳入调整范围，使其在制度范围内得到更好规范。

　　四、关于第五章的标题问题

　　《立法法》第五章的标题是“适用与备案”。在当代中国法律语言体系中，讲到“适用”一般是指“法的适用”或“司法”，是“国家司法机关依据法定职权和程序，具体应用法律处理案件的专门活动”。3这个法学界普遍共识的概念作为第五章前半部分主要规定法律效力位价体系内容的标题显得文不对题，所以应改为效力位价体系;第五章后半部分的标题是“备案”，这也不太合适，因为这部分规定的内容是立法监督问题，“备案”只是为审查准备条件，备案的目的是审查，备案是知情权，审查是审议权，所以重心在审查。因此，第五章的标题应修改为“效力位阶体系与审查”。这样文题相对，重点突出，符合标题概括精练的属性，而且审查和效力位阶体系之间逻辑关系紧密。

　　五、关于规章的效力问题

　　《立法法》第八十条第二款规定：“省、自治区的人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内的较大的市的人民政府制定的规章。”但第八十二条又规定：“部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。”这两条规定在逻辑上显然是矛盾的，第八十条规定地方政府规章之间，有效力高低之分，但第八十二条的逻辑关系又否定了它们之间的效力等级。我认为，第八十二条应修改为：“部门规章之间、部门规章与省、自治区、直辖市的政府规章之间具有同等效力。”这样消解了法律规定的矛盾，符合省、部级别相同的客观实际。

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