法律的适用范围又称法律的效力范围，是指法律制度在什么空间范围、什么时间、对什么人适用，而基本养老保险制度的实施范围就是其覆盖范围。在基本养老保险法律关系中，法律主体可分为投保人、保险人、被保险人和保险行政管理人，投保人又包括用人单位和劳动者。从法理上讲，基本养老保险的实施范围应是全体劳动者，即每个劳动者都有权利获得它们年老时所需要的生活补贴，也就是说，基本养老保险法是养老保险所有部门法的基本法，应该对其他所有养老保险的部门起统领的作用。

　　养老保险作为一个国家法定的经济制度和社会制度，必须以保障全体劳动者的基本生活并不断提高其保障水平为其立法宗旨。养老保险基本法应把所有劳动者(不分所有制、行业、职业和用工制度的不同)都纳入其适用范围。单位和个人都有依法缴纳社会养老税费的义务和享受社会养老保险的权利。特别是随着中国农村经济的发展和传统家庭养老保障模式的日渐式微，以及农村老龄化程度的不断提高，有必要尽快把广大农民纳入养老保险基本法的适用范围，同时制定出有别于城镇但又有利于长期城乡整合目标实现的农村社会养老保险专门法律法规。当然，必须指出，权利实现的程度要受社会经济现实结构的制约。因此，现阶段，中国在立法设立养老保险的实施范围时，应坚持普遍性和选择性相结合的原则，循序渐渐地扩大养老保险的覆盖范围。

　　需要指出的是，西方一些国家是在经济发展到相当程度时进入老龄化社会的，而中国是在经济尚不发达、城乡经济发展与地区经济发展存在着巨大差别的情况下进入老龄化阶段的。因此，可以说国外没有一个国家的养老保险法律制度完全适合中国的实际，中国在制定公务员养老保险法律制度时，必须充分考虑中国的实际情况。基于此，本文认为，应由全国人民代表大会制定一部统一的具有普遍约束力的养老保险基本法(或社会保险法的基本部门法)，这部法律当然适用于公务员养老保险制度。

　　(二)公务员养老保险基本内容构想

　　1、关于公务员养老保险基金运行的法律规范问题

　　养老保险基金是根据法律法规建立的养老保险事业的专项资金，其筹集和保值增值和管理涉及国家、单位和社会成员等社会养老保险主体权利和义务的平衡，是国家养老保险制度能否顺利实施和正常发挥作用的关键。因此，在养老保险基本法中必须建立一套完善的养老保险基金法律制度，其核心内容是资金筹集的法律模式和资金运营的法律模式。为此，一方面，要确立符合中国国情的公务员养老保险的基金筹集法律模式，通过法律的强制手段确保社会养老保险税费及时足额征缴。要在技术上正确处理养老保险基本法和现行《社会保险费征缴暂行条例》的关系。另一方面，要建立和完善公务员养老保险基金运营的法律机制。本文认为，从长远看，应该通过养老保险基本法建立统一的养老保险事业经费的基金化和专业化管理队伍和安全有效的基金投资制度，规范养老保险基金保值增值的方式和途径，通过法律的强制性来杜绝社会养老保险基金运营的随意性。

　　2、关于法定退休年龄问题

　　与公务员养老保险制度改革关系最密切的就是公务员人事退休制度，它主要包括退休条件以及男女基本养老保险金待遇平等问题，其中，争议主要集中在公务员退休年龄条件，即公务员是否可以推迟退休甚至取消强制性退休。退休年龄是享受基本养老保险的首要资格条件。一般作法，享受基本养老保险待遇的年龄应与退休年龄一致。世界上大多数国家的法定退休年龄为 60~65 岁(美国目前的法定退休年龄是 67 岁，而欧盟国家一般为 65 岁)，规定雇员在达到退休年龄以后，方可领取退休金。并且大多数国家规定男女从业人员享受基本养老保险的年龄相同。20世纪 80 年代以来，许多国家基于平均寿命的延长，特别是发达国家日趋严重的老龄化，普遍提高退休年龄。中国的退休年龄明显偏低，有必要进行调整。中国现行退休年龄的规定(男 60 岁，女干部 55 岁，女工 50 岁)是建国初期确定的，而当时我国平均人口寿命是 42 岁。退休年龄应根据预期平均寿命增长而延长，国际上普遍延长退休年龄从而使工作时间大大高于养老时间，而中国目前的工作时间与养老时间之比越来越小，大量职工“未老先退”，导致退休队伍年轻化。因此，中国应提高法定退休年龄。从老龄化的角度看。50 年代出生的人口将在 2010 年至 2020 年加入退休人员的行列，而那时恰好是劳动力增长和相应的缴费来源急剧下降的时期。在 2025 年，65 岁和 65 岁以上的人口将达 12%，仅比美国、加拿大和其他发达国家少一点。中国有像发达国家一样的老年人口，但却远远没有发达国家的经济实力。因此，面对规模之大，速度之快的老龄化问题，养老保险的直接对策只能是提高退休年龄。[5]

　　本文认为，适当时候，中国应提高公务员的退休年龄(可考虑男女均为65 周岁)，同时将当前的强制性退休制改为自愿退休制。为此，需要实施一个推迟退休年龄的计划过渡期，同时辅之以养老金调整机制，提前退休者按比例削减社会统筹体系的养老金，推迟退休者按比例增加养老金。过渡期结束后，只有达到法定年龄者才可以领取社会统筹体系的养老金。特别是妇女的退休年龄都应当与男子相同，或逐步一致。这一举措将进一步促进在劳动领域中的性别平等。妇女的平均预期寿命比男子长，如果在法律上取消男女退休年龄的差别，可以大大减轻社会保险基金的支付压力。另外，与退休年龄相关的一个问题是就业问题，如何在养老保险和就业之间找到一个平衡点是一个关键。我国人口众多，从短期看，低龄退休可解决年轻人就业问题，但随着老龄化的到来，低龄退休制度对社会保险和经济发展的不利方面将日益显露，因此，本文坚持延长退休年龄的主张。

　　3、关于政府责任的界定问题

　　在养老保险基本法中的政府责任问题包括两个方面，即行政管理责任问题和财政责任问题。国家作为公权者，为劳动者提供和组织基本生活保障，履行必要的监管职责，是其义不容辞的一项责任。中国现行《宪法》第 45 条和《劳动法》第 70 条都明确规定了国家对劳动者的社会保险责任和义务。因此，养老保险基本法中应明确规定相应的国家行政管理责任的条款;国家的财政责任又包括两个部分，即旧体制的遗留责任和新制度中的责任。国家作为国有财产的所有者，在计划经济体制下直接介入生活生产过程及企业的经营活动，将企业盈利通过各种途径收归财政，没有将养老保险基金独立出来单独积累，因而造成了所谓的养老保险基金历史欠账和个人账户空帐运行的问题。对此，在养老保险基本法中应明确国家在基本养老保险中应负的相应责任，通过有效途径将部分国有资产转化为养老保险基金，解决个人(包括公务员)养老保险账户空帐运行问题。当然，这一规定应当具有相对的时间性限制，当中国养老保险转账成本全部弥补之后，国家的财政责任主要体现在对养老保险制度的相关税收优惠的制度安排中，应当说这种制度安排才具有长期性和稳定性。

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