随着经济的发展，人们乘坐飞机出行已经成为常态，而旅客的“任性行为”也经常出现在新闻媒体上，这些现象也引起了公众及民航相关部门对于飞行安全的忧虑，因而民航 “黑名单”出现在公众视野。

　　自2016年2月1日起《民航旅客不文明行为记录管理办法(试行)》(以下简称《办法》)正式实施，同时国内多家航空公司共同签署了《关于共同营造文明乘机大环境的联合声明》，表示将合力对不文明旅客采取限制措施。那么《办法》所指的民航黑名单到底能否制止不文明行为?制定黑名单是否正当?如何权衡民航安全与公民基本权利，正是当下值得我们思考的问题。

　　一、现行民航“黑名单”的实际效用

　　中国航空运输协会(以下简称中航协)从第一次到第三次公布不文明旅客名单，中间历时五个月，从网络热议程度看，旅客应当对于不文明行为产生后果有所预见，理论上榜人员应减少。然而事实恰恰相反，不文明行为记录人数与危害程度都创造了历史新高。[①]事实证明，以中国航空运输协会为主导的民航“黑名单”并未达到预期效果。

　　二、民航“黑名单”正当性及法律现状

　　中航协制定的《办法》中明确提及十条不文明行为应被列入民航旅客不文明行为记录。2016民用航空安全保卫条例(征求意见稿)及《中华人民共和国民用航空法》修订征求意见稿都对危及民用航空安全和秩序的非法干扰行为进行了明确。但对于备受关注的民航黑名单问题，并未提及。民航协制定的《办法》，没有经过立法程序，必然没有法律效力。这说明现行的黑名单既没有强制性也没法律依据。

　　要不要在法律层面设置民航黑名单,如何界定并实行好民航“黑名单”并形成完善制度，其根本上要处理好民航安全与公民基本权利的平衡，这是值得我们认真思考的。若旅客被民航企业摆布，甚至被剥夺基本出行权，必然违背民航黑名单设置的初衷，也将无法实现此制度的长久运行。将民航“黑名单”放置在法律制度之下，成为必然的选择。

　　三、民航黑名单对公民权利限制的妥当性思考

　　航空运输的公共安全与公民权利之间不存在根本的利益冲突。民航“黑名单”以限制公民的基本权益来维护公共安全，但若不能以制度的形式来平衡各方权利，甚至会出现以公共安全、社会利益之名而行侵犯人权之实。[②]有学者提出“黑名单”制度在欧美一些国家早已实行，并且日趋成熟，但我们必须认识到欧美民航“黑名单”初衷是公共安全，其选择标准也是出于对公共安全的考虑。[③]我们从国外立法中也能总结出，即国外的民航黑名单有成熟的立法和航空运输总条件的详细规定，有一套严格的标准和履行程序。而我国还存在关于合同法规定的强制履约的争议，旅客合法权益无法保障等一系列问题有待解决，在没有严格程序和法律保障之时实行民航黑名单制度，只能激化航空公司和旅客的矛盾。

　　四、民航“黑名单”的设计起点和建议

　　(一)民航黑名单的设计起点：民航安全与旅客利益的平衡

　　我认为民航“黑名单”的设计宗旨应该是《办法》中所提到的，为维护航空运输秩序，保障航空运输安全，提高服务质量，维护广大民航旅客的利益。

　　虽然《办法》中提到了维护旅客的利益，但内容上只提及旅客的权利限制。例如，至今界定不文明行为的具体标准和评议程序，还不为民众所知悉，必然会让旅客对民航协和民航企业产生合理质疑，而旅客的合法权益保护也无从谈起。民航“黑名单”制度应当充分的体现旅客的权利保护，同时应明确民航局、民航企业、中航协的义务。2016年8月民航局官网首次公布了《中国民航安全管理失信人员“黑名单”》和《民航安全管理失信单位“黑名单”》，其实将民航人员“黑名单”的范围扩大并与旅客“黑名单”相结合，若民航企业在处理旅客问题时出现违法或违规情形，也要加入黑名单，使民航企业和其职员在处理旅客纠纷时，处在同等的制度下，而非只将紧箍咒加在旅客头上。这样解决问题才不失为公平，而且平等的法律地位更有利于双方互相谅解。

　　(二)民航 “黑名单”的设计建议

　　1、中立的主体

　　在限制公民的权利时，至少应当给予公民一个表达自我诉求的机会，甚至可以借鉴听证制度，这就需要适当的参与主体。哪些是适当的制定黑名单制度的主体?民航、行政机关、旅客代表，相关第三人或者还有其他利益团体，都应当有权利表达自己的意见。

　　2、缩小 “黑名单”的范围

　　我国对于航空器上的不文明行为，予以黑名单惩罚，但这个不文明词语本身不具有严谨性和明确性。不文明的行为不足以危机民航安全时，没有达到民航企业和民众对于民航安全的忧虑程度，也就不应当被列入黑名单。

　　3、民航“黑名单”的运作程序透明

　　现行的民航“黑名单”运作程序，就像处在迷雾之中，效果自然也就没办法保证了。一项制度的良性运行，需要完善透明的程序作为依托。人们无法相信一个没有枷锁的猛兽，同样一个可以限制公民基本出行权的制度，如果没有法律和程序的约束，必然会成为有关企业和部门的利器，不断伤害公民的合法权利。

　　4、民航“黑名单”的公开和旅客救济途径

　　从现行的《办法》第六条提到中航协每月从民航局获取不文明行为旅客信息。中航协每月更新民航旅客不文明行为记录，并告知航空公司、中航信和旅客本人。中航协告知航空公司和中航信的旅客不文明行为记录，包括什么具体信息，是否会侵犯公民的隐私权，这些在这三批名单中都没有提到。中国人数众多，是否会出现重名等信息重叠问题，因而给其他旅客造成的不便，如何承担责任等，这些问题都需要明确告知公众，使作为旅客的我们知道哪些基本权益可能会被侵害或限制。

　　《办法》规定中航协收到旅客异议其十五日内答复，若只有中航协一方作出答复，旅客可能对其结果不信任。我认为对于旅客递交的申诉材料，应当由至少三方机构审核，例如民航局，中航协和第三方中立机构(最好由旅客组成)共同进行，以保证旅客的申诉渠道公平公正畅通。

　　其实我们从范后军案例中，看到了航空公司的强势，他的黑名单自行制定，不需其他人监督许可，甚至都不告知旅客。在《办法》的明示下，“黑名单”是否会成为捍卫旅客合法权益的拦路虎。现行的民航“黑名单”的运作机制下，还存在很多问题需要解决，制度需要进一步完善，尤其要加强监督，避免权力滥用，进而促进民航的健康发展。

　　参考文献

　　[1] 张金.航空承运人拒载权研究.新疆财经大学硕士论文.2011.

　　[2] 金鑫.人格权与公共安全的冲突——厦航黑名单引发的思考. 安徽广播电视大学学报.2010(1).

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