摘  要：作为高等教育和科学研究基地，高等院校在和谐社会建设中具有特殊地位。高校一旦突发事件，其影响和损失是不可估量的。笔者通过解读《中华人民共和国突发事件应对法》,对高校突发事件的概念、种类以及应急预案管理中的等主要问题进行分析和研究，探讨一套切实可行的高校突发事件应急预案管理机制，希望能在高校突发事件应急管理理论与实践上有所突破和创新。
关键词：高校；突发事件；应急预案管理；对策

    中图分类号：C931.2
文献标识码：A

    随着经济和社会的不断发展，我国高等教育正走向大众化，这不仅反映在教育规模的持续扩大上，更重要的是人们对高等教育的关注度和重视度大大增加。高校在发展过程中突发事件的可能性和发生率客观存在并越来越多地出现在公众视野中。高校是突发事件的“敏感区”，是应对突发事件重中之重的公共领域。特别是２００７年８月３０日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过了《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》），这就为我们进行高校突发事件应急管理理论研究与实践探索提供了重要法律依据。
高校要深入分析和系统研究这一课题，以提高应对突发事件的管理能力，确保广大师生的生命财产安全，保障学校正常的工作生活秩序。因此，建立、健全和创新高校突发事件应急预案管理机制，树立全新的应急预案管理理念是高校发展的现实需要。
一、高校突发事件的概念界定和种类划分
《突发事件应对法》第三条明确规定突发事件是指“突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件”。由此，我们就可以说高校突发事件是指由于高校内外环境因素引发的，在高校内部突然发生的，不以高校管理者意志为转移的，对高校的教学、科研、生活秩序造成一定影响、冲击或危害的事件，进而危及社会稳定，要求学校、甚至要求政府必须采取特殊措施加以应对的紧急事件。从这一概念，我们可以知道高校突发事件必须同时具备突发性、损害性及高校主体性三个条件。
从当前我国高校的实际情况看，问题突出、影响面大且易发生的校园突发事件主要有以下几类：

种类名称	原因或特征	典型事件
社会政治类	带有浓厚的政治色彩，如参与非法集会、游行、邪教组织活动，张贴不利于学校、社会、国家稳定的大小字报、标语，以及聚众冲击学校机关或政府机关等	1989年天安门广场的“六四”事件，中央音乐学院学生陈果因“修炼”“法轮功”而在天安门广场自焚事件
公共卫生类	如恶性传染病流行、放射性物质泄漏和中毒事件等	2003年肆虐的“非典”，北大山鹰社山难，中州大学集体食物中毒，四川大学化学实验室发生气体泄漏
自然灾害类	如山洪、地震、洪水、台风等自然灾害造成的师生人身伤害、停课等，并还有可能可继发引起公共卫生类突发事件
消防安全类	如学生宿舍、实验室、教学楼发生火灾及学生被抢、宿舍被盗、校园暴力、自杀事件等	云南大学四年级学生马加爵锤杀同宿舍4位同学事件，清华大学刘海洋用硫酸泼熊刑事案，北京交通大学重大火灾事故，北京蓝极速网吧火灾
学校管理类	由高校内部管理存在问题而引发，如领导渎职失职、学术腐败；因后勤管理滞后引发的罢餐、罢课；因学生学籍管理引发的群体事件；因学生人身伤亡问题引发的家属滋事，具有攻击性的恶意匿名上访信和网络帖子等	刘燕文起诉北京大学案，河南大学数千名新生遭遇“黑心棉” ，北大博导王铭铭学术剽窃，重邮女大学生怀孕被勒令退学
各种发展类	如高层次人才大量流失、多层次多校区办学、大学盲目合并、招生承诺难以兑现、民办高校的生存和发展、生源严重不足及学校财政严重赤字等引发的突发事件

二、应急预案与应急预案管理的基本概念和主要功能
应急预案，顾名思义，是针对可能发生的重大事故、重大事件或自然灾害，为保证迅速、有序、有效地开展应对应急与救援行动、降低事故损失而预先制定的有关计划或者方案。它是在辨识和评估潜在重大危险、事故类型、发生的可能性及发生过程、事故后果及影响严重程度的基础上，对应急管理机构职责、人员、技术、装备、设施、物质、救援行动及其指挥与协调等方面预先做出的具体安排。
具体来说，应急预案具有三个方面的功能：

功能	重要程度	原因解析	发挥作用的依赖条件
消除隐患	第一大功能	“防范胜于救援”是应对突发事件的永恒真理，如果能把突发事件消灭在萌芽状态，就是我们最理想的处置效果	主要依赖应急预案发挥作用
及时出动	第二大功能	突发事件往往是防不胜防的，一旦发生，就要求必须采取及时有效的应对措施，救援力量的出动及时就显得非常重要，因为在某种意义上，面对灾难，抢时间就等于抢救生命和金钱	加强应急人员的日常培训和演习，保证各种应急资源处于良好的备战状态，并通过培训演练进一步修改完善应急预案的内容，增强其有效性
动态调整	第三大功能	突发事件本身复杂多变的特性，决定了其处置过程也应是动态变化的，但是在紧急状况下，动态决策不能依靠传统的“拍脑袋”的方法，而是应该有科学、合理的决策支持体系	依赖动态调整预案为其提供决策依据。针对各种不同情况的紧急情况制定有效的应急预案，以便指导应急行动按计划有序进行，并帮助实现应急行动的快速、有序、高效

通过对应急预案的概念界定和功能分析，我们不难知道什么是应急预案管理。应急预案管理是指通过对各种相关信息的分析，预测事物的发展趋势，识别可能带来的威胁，并对这些情况制定相应的预备性处置方案，一旦预测的情况发生，就可以按照预定的方案行动，同时根据具体的事态发展及时调整行动方案，以控制事态的发展，将可能发生的损失降至最低，维护整体利益和长远利益。每一个事先拟定的行动方案就是一个预案。
三、高校突发事件应急预案管理面临的形势
高校作为社会组织的一种类型，客观存在着某些不得不面对的应急。高校突发事件应急预案管理并未引起高校的足够重视。高校突发事件因在初期控制措施不当、应急管理系统不完善而爆发时，往往给高校的正常运转带来较大影响，因其影响范围广，危害程度深，从而导致高校教学科研中断，师生生命财产安全受到威胁，进而导致高校管理的瘫痪和功能的全面丧失。权威数据显示：从1993年到2003年间，中国“群体性事件”数量由1万起增加到6万起，参与人数也由73万增加到307万。这个数据说明，我国的群体性事件10年增加了6倍。我国高校的发展和办学环境的变化，引发的不稳定因素也在急剧增多。如：招生规模继续扩大、就业形势异常严峻、大学生心理健康问题突出[1]等；社会转型所带来的整合机制和整合能力有待完善与加强；对意识形态、道德文化、理想信念等领域的冲击，必然对高校师生的世界观、人生观、价值观和行为方式产生重大影响；国际因素对高校突发事件的潜在影响正变得越来越直接而又尖锐，如台湾问题、西藏问题、“法轮功”问题、宗教问题、NGO（非政府组织）问题等都有可能成为西方敌对势力干涉中国内政，进而诱发高校各类突发事件发生，威胁高校的稳定。
三、高校突发事件应急预案管理的原则
高校应急预案管理是高校日常应急管理的重要内容。在制定应急预案和日常应急管理中，应遵循以下原则。
(一)生命安全第一位原则。高校突发事件应急管理的核心理念在于保障学校师生生命安全。这一原则表明了高校突发事件管理的基本目标是保护师生生命安全。
(二)组织原则。“组织的制度规则是组织应急管理运行的基础,应该非常重视制度建设。教育行政部门应切实担负起职责,加强对高校应急管理制度建设的帮助、支持和指导,使之尽快实现规范化和法定化。”[2]所以，高校就要建立专门的应急预案管理机构，分工明确，职责明晰。在日常管理中积累经验，长期规划，掌控全局。
(三)预防制度化原则。根据《突发事件应对法》第五条“突发事件应对工作实行预防为主、预防与应急相结合的原则”的规定，对可能发生的应急，在总结经验教训和吸取相关预防研究成果的基础上，制定综合预防措施，使以应对突发事件为核心的整个处置过程形成制度。各高校不仅要在思想上做好准备，而且要在行动上体现出来，要对管理人员和师生进行应急教育与培训。通过将学校公共事项动态管理任务与责任分解落实到相关部门和具体责任人，进行动态调整，如果能把突发事件消灭在萌芽状态，就是最理想的处置效果。
(四)时间原则。“当断不断，必受其乱”。在应急管理进程中，必须反应迅速，立即采取有效积极的应对措施，切不可延误时机。如，面对恶性传染病的爆发和流行，决策稍有拖延，便会使局面急剧恶化，造成不可估量的损失。
(五)沟通原则。“提高应对应急能力的一个关键因素是进行应急管理沟通。应急管理组织的沟通包括:与校内师生的沟通,与教育行政主管部门的沟通,与卫生防疫部门的沟通,与安全稳定部门的沟通,与学生家长的沟通,与新闻媒体的沟通,与周围社区的沟通,与兄弟高校的沟通,等等。”[3]应急管理过程中强调全程沟通、内外沟通、上下沟通，互相支持与鼓励，同心同德，同舟共济，在沟通中化解应急。这一原则主要适用于因重大误解而导致的管理类突发事件。如，因招生承诺兑现出现误解而造成的群体事件。
(六)利益原则。应急事件的处理遵循“两利相权取其大，两害相权取其小”的决策原则，化大为小，化小为无，努力降低各类损失，甚至化害为益。
(七)疏导原则。对学校来说，应急造成的最大危害在于学校正常秩序遭到破坏。要重视学生心理应急的缓解和引导，保持有序运行。
(八)全局性原则。在进行应急预案管理时必须具有全局意识，绝不可顾此失彼。只有这样才能透过表面现象看本质，创造性地解决问题。
(九)社会参与原则。根据《突发事件应对法》第六条“国家建立有效的社会动员机制，增强全民的公共安全和防范风险的意识，提高全社会的避险救助能力”的规定，社会力量的参与，一方面可以缓解应急在学生中产生的副作用，使学生了解真相，祛除恐惧，起到稳定社会、恢复秩序的作用；另一方面可以降低政府和学校处置应急的成本。
特别是要充分发挥学生在应急预案管理中的作用。从人数上讲，学生是学校的主体。但是学生在参与学校应急管理方面长期以来并未被重视，仅把学生作为单纯安全管理的客体来看待。根据科学发展观的战略思想和“以人为本”的教育理念必须充分发动学生、依靠学生，树立学生既是受教育者，又是校园管理者的新理念，动员和组织一切力量参与应急管理。我们完全可以可以通过安全讲座、主题班会、案例报告会、网络宣传等多种形式，向学生灌输“应急管理、人人有责”的思想，特别是要根据《突发事件应对法》第三十条规定的要求，把应急知识教育纳入教学内容，对学生进行应急知识教育，培养学生的安全意识和自救与互救能力。从而，积极构建一个专业预防与学生参加相结合的高校突发事件防范网络。
四、高校突发事件应急预案管理的对策
高校突发事件应急预案管理就是高校通过组建应急预案管理指挥体系，对发生在高校内部或由外部波及的突发事件进行处置、控制，减轻突发事件的破坏后果，为高校应急恢复创造条件的的过程。这个机构的职责是负责应急信息的收集、应对战略的规划并将其纳入学校日程、判断各种应急发生的可能性并评估其危害的风险、监督应急预案的实施、进行应急管理教育和训练、协调学校各院系、各部门工作关系等等。
 (一)明确应急预案主要内容：
在识别评估潜在重大危险、事故类型、发生的可能性及发生过程、事故后果及影响程度的基础上，应急预案包含应急预案管理机构职责、人员、技术、装备、设施、物质、救援行动及其指挥与协调等方面内容。具体如下：
1、确定学校突发事件应急预案管理目标和任务
一是以安全文明校园建设为主旨，确定以学生为本和预防为主，分级负责和属地管理、依法规范和从严管理、快速反应和协同应对、依靠科技和提高人员素质等相结合的应急管理工作原则；二是以规范应急处置工作为基础，明确预测预警、信息报告、应急响应、应急处置、恢复重建和调查评估等应急处置工作程序，以及应对突发事件的事前、事发、事中、事后等各环节工作机制；三是以提高应急处置效能为目标，加强应急信息队伍和信息平台建设，做好预案培训、演练，抓好安全宣传教育和提高师生应对能力等应急管理的具体任务和工作要求。
2、建立学校突发事件应急预案体系
根据《突发事件应对法》第十七条“国家建立健全突发事件应急预案体系”的规定，我们不妨考虑制定以下几种应急预案：
　　（1）建立突发事件总体应急预案。总体应急预案是高校应急预案体系的总纲，是全校应对特别重大突发事件的规范性文件。
　　（2）建立突发事件专项应急预案。专项应急预案主要是高校及其有关部门为应对某一类型或某几种类型突发事件而制定的应急预案。
　　（3）建立突发事件部门应急预案。部门应急预案是高校下属各个部门和单位根据学校总体应急预案、专项应急预案和部门职责为应对突发事件制定的预案。
　　（4）学校、各院（系）、各部门举办大型会展和文化体育等重大活动，主办单位应当制定应急预案。
　　各类预案将根据实际情况变化不断补充、完善。
3、建立、健全应急预案公众沟通系统和制度
目前，国内大多数高等院校已正式启动和着手实施应急公众沟通系统和制度建设。它能通过网络及时、有效地向广大师生宣传应急政策、应急常识，并发布学校应急公告，令各部门及时采取应急措施。同时，我们还应该建立和健全能将事发地的视频情况即时传送给指挥中心、实现异地视频的应急指挥会商系统以及包括预案库、专家库、资源库、地理信息库在内的应急数据库。
4、应急管理的资源保障、紧急状态下在法律和金融方面的求助程序
学校有关部门要按照职责分工做好相关突发事件的应对工作，同时制定所负责领域与学校各类预案配套的应急保障行动方案，建立应急保障所需的相关资源的动态数据库，建立应急状态下的征集调用工作机制，做好应急处置所必须的物资、技术、装备准备，建立与履行保障职责相应的应急救援专业队伍（主要是对法律专业和金融知识的紧急求助），切实做好相关保障等工作。同时，“国家及省市政府在建立应灾专项基金过程中，应把高校危机应对资金作为一个重要的子项进行科学测算并纳入其中；各级政府在应急资源储备库建设的过程中，应充分考虑高校的应急需求，为其编制好相关的应急资源子目录;同时还应加强高校相关应急人员的培养和训练，为学校应急管理提供人力资源保障等。”[4]
5、预警机制的构建原则
高校突发事件应急预警机制的构建必须遵守及时、全面、高效和创新的原则。
（1）及时性。高校突发事件是要求学校在第一时间立即采取应对措施加以处理的公共事件。因为突发事件具有“影响性”的特点，所以任何一套预警机制都必须保证及时性原则。一旦突发事件影响扩散就很难挽回。特别是面对恐怖袭击等事件时必须在第一时间作出反映。
（2）全面性。高校预警机制就是对高校及易发生突发事件的领域进行全面的监测，及时发现情况，尽最大的努力保护高校广大师生的人身、财产安全。因此预警机制就必须包括监测、识别、判断、评价和对策等各个方面。为了实现监测、识别、判断、评价和对策就必然涉及到预警机制的各个子系统。
（3）高效性。检验预警机制是否合格就要看机制是否是高效的。设立高校公共事件预警机制的目的就是要尽可能的缓解和阻止危机的发生，保障广大师生人身财产安区。因此将损失降低到最小是预警机制内在的要求。因此一套预警机制必须具有高效性。
（4）创新性。高校突发事件具有偶然性和不可逆性，因此预警机制必须考虑到创新性。要根据不断变化的情况来应对。万不可抱有一劳永逸的思想。比如互联网的出现就要求我们在制定预警机制的过程中，必须考虑信息传播途经的变化和传播的特点。因此预警机制必须时刻与时俱进。
6、应急处理机制
当突发事件在高等院校发生后，其破坏性和负面影响就会很大。事发地的高校应急系统在报告特别重大、重大突发事件信息的同时，要根据职责和规定的权限启动相关应急预案，及时、有效地进行处置，控制事态。
7、恢复和发展计划
“应急恢复扮演着善后角色，职责履行得好，不仅可以把应急可能造成的损害性后果降至最低，还可能为学校的新一轮发展提供契机。”[5]因此，高校在应对和处理突发事件中，要根据事件本身情况及时制定恢复和发展计划，尽可能地弥补突发事件造成的损失，尽快地恢复全校师生员工的正常生活、学习、教学、科研、生产秩序。
8、应急预案管理的评估
突发事件事件发生后，我们往往仅对当事人、闹事者以及主管领导给予处理或处分，“秋后算帐”。而对事件本身却忽视评估和分析，对事件处理过程中表现不力的不忍心处理，而对处理过程中表现突出的也不予表彰奖励。“前车之鉴，后车之师”。危机事件处理完毕后，一定要分析事件发生的原因、评估处理过程程序以及造成危害等，并要编成案例，对全校师生员工进行宣传，以改进工作，奖优罚劣，把危机化为机遇，把坏事变为好事。
9、指定发言人
突发事件发生后，高校应急指挥机构应当加强与各种新闻媒体的沟通和交流，并指定发言人及时、统一向公众发布相关信息。“在应急预案中应明确规定新闻发言人制度和媒体应对运作流程。制定信息公开应急预案的目的是为了能快速反应，在第一时间引导舆论，掌握舆论的主动权。”[6]
(二)构建应急预案管理系统
一般来说，高校突发事件应急管理的组织体系由决策系统、咨询参谋系统、实施系统、其他辅助系统及报告人制度组成。
1、决策系统。高校应急预案管理的决策中枢系统应由学校领导层组成，一般以五到九人为宜，其职责主要是针对突发事件进行决策，制定应急预警方案、应急管理计划及应急处理程序，建立善后恢复与转化机制，指定合适的对外发言人等。具体来说，就是在各级党委和政府的统一领导下，通过学校党委会议、校长办公会研究、决定和部署学校特别重大、重大突发事件的应急响应行动；在预测将要发生和已经发生特别重大、重大突发事件时，启动相应的应急预案，组织、指挥应急处置工作；在处理突发事件过程中，协调与其它部门的关系，当突发事件超过学校处置权限和能力时，依程序向上级党委、政府报告，请求相关部门支持、配合；部署和总结学校年度应急管理工作。
2、咨询系统。学校组建法律、卫生、心理、信息与宣传等专门机构作为应急决策的咨询参谋系统，使之为应急决策及其实施发挥专业技术支持和服务。如，保卫处在应对突发事件时及时掌握重大安全事故和群体性事件的情报信息，并进行分析研判，提出工作意见与建议，为应急指挥部决策当好参谋。
3、实施系统。应急管理的实施系统应当包括学校各个院(系)、行政部门、党团系统、学生社团、学校社区内的各类服务单位及组织，必要时还应通过一定的机制纳入校外相关的单位、组织及力量。其主要职责是具体开展应急的识别、分析与预警，应急的控制及善后处理等工作。如，学校医院在学校的统一领导下下负责协调处理因重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、集体食物中毒和其它造成或可能造成师生健康严重损害的学校突发公共卫生事件；负责协调处理学校大型体育比赛、文艺活动发生的重大人员伤亡的抢救工作。
4、辅助系统。主要是指高校内部那些拥有特殊专业技能、业务范围、特定资源设备，在应急控制中担负某些特殊任务的部门(如后勤集团、学校医院、保卫部门等)。鉴于目前社会力量和市场机制介入高校应急管理不够，资源整合不充分，高校可以现有的组织架构为依托，多方面动员社会和市场资源，建立以学校为核心的多渠道预防体系。多渠道预防主体除了学校及教育行政部门外，还应包括政府部门、社会团体、企事业单位、新闻媒体、学生家长等。
5、报告人制度。建立报告人制度将更有利于构成上下组织层次分明、责任明确、互为联动的公共事项安全监控管理网络。我们可以针对可能的突发公共事件，根据时间、空间、管理方法、管理力度等因素确定公共事项安全监控管理网络。如，保卫值班人员要落实到位，做好交接班；做好监测点要求监测的内容，发现异常则以最快的方式（2小时内）报告；电话 24 小时保持畅通，认真解答每一个电话，详细记录，及时处理；同时，在班级（含普通教育、成人教育、国际合作办学、各类培训班等）、院系、部门建制中逐层设立突发事件报告人，负责本单位的情况上报工作。
总之，作为高等教育和科学研究的重要阵地，高校的稳定直接关系到国家和社会的稳定，随着社会经济的高速发展，高校面临的内外环境发生了巨大变化，突发事件很难避免，关键是我们要深入研究这一课题，加强高校应对突发事件的预案管理能力，构建一个稳定和谐的校园，保证师生员工的生命和财产安全，保障学校正常的教学科研秩序。
参考文献
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