摘 要： 我国现行的农村土地制度存在产权主体模糊、产权内容虚化、使用权能残缺、流转障碍等问题，在新农村建设过程中，有必要对其进行改革。但根据我国农村实际情况和农民承受能力，最稳妥有效的模式是对现行集体土地所有制进行完善，并从构建新时期农民集体经济组织、建造完整规范的集体土地使用权和土地股份合作制等几个方面来完善我国农村土地产权制度。

　　关键词：土地产权 农民集体 土地股份合作

　　目前，我国城乡都在进行土地产权制度的改革，其目的也正是为了探索更适合于社会主义公有制的总体要求，促进土地资源的合理利用。我国现行的家庭联产承包责任制开始于20世纪80年代初，实行“两权分离”政策，即将集体土地的所有权和经营权分离，以农户家庭为单位进行生产经营。家庭联产承包责任制相对于人民公社时期有名无实的农地产权关系是一种创新和集体所有制的复归。但是，在现行家庭联产承包经营中，土地所有权和使用权分离不彻底，缺乏严格的界定，未形成同社会主义市场经济相适应的农村土地制度，随着农村经济改革的深入发展，其深层次矛盾及缺陷逐渐凸现出来。并且由于我国现行法律的冲突、交叉界定，导致土地产权主体模糊、内容虚化，农民权益得不到保障。因此，为了更好地促进农村经济发展，需要进一步完善当前农村土地制度。

　　一、当前我国农村土地产权制度存在的问题

　　(一)农村土地产权制度主体模糊

　　根据我国现行的法律法规，农村土地产权存在多元主体、主体界定模糊不清的现象。按照我国《宪法》、《民法通则》规定：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有，界定为乡(镇)、村两级所有。《农业法》《土地管理法》规定：属于集体所有的界定为乡(镇)、村或村内农业集体经济组织所有。《农业法》、《土地管理法》规定：农民集体[1]所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理。从以上法律中可以明确看出，农村土地产权主体有国家、乡(镇)、村农民集体经济组织，但《宪法》对于哪些土地属于国家所有，哪些土地属于集体所有并没有明确的界限。《土地管理法》缺乏农村集体经济组织、村民委员会、村民小组之间如何行使经营管理权的规定，使所有权主体更为模糊。集体是由村民构成的，村民才是集体经济最终权力主体，但上述法律规定的农村土地产权主体中，农民却被排斥在产权主体之外。

　　(二)农村土地产权内容虚化

　　法律虽然赋予农民集体作为土地所有权的主体，但农民集体对土地却没有处置权和收益权，从而使得农村土地的集体所有权流于形式，表现为：

　　1.农民集体因无权出售土地，使农村土地的集体所有权徒有虚名。众所周知，法律意义上的处置权就是所有权的出让，但我国《宪法》和《土地管理法》都明确规定任何组织或个人不得买卖土地。因此，农民集体是无权出售土地的。《土地管理法》规定：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地;但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有土地的，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地除外。即是说，任何单位和个人需要土地的时候，必须要将农村集体经济土地先经政府征为国有，再由政府有偿转让给需求主体。政府拥有农村土地的征用和出售权，农民集体只能被动接受土地所有权的让渡。由于农民集体出售土地的权力被剥夺，使农民集体对土地的所有权虚化。

　　2.农民和农民集体因无权取得土地收益，使土地集体所有权徒有虚名。按照现行法律规定，我国农用地补偿范围主要包括土地补偿费、劳动力安置补助费、土地附着物及青苗补偿费。补偿的范围仅限与土地有直接联系的一部分损失，其它间接损失没有列入补偿范围。其中，土地补偿费归农村集体经济组织所有，安置补助费由被安置人支配，土地附着物及青苗补偿费归所有者所有。在我国土地低价征用、高价出让的增值收益分配中，农民只得5%-10%;农村集体经济组织得25%-30%;60%-70%为县、乡(镇)政府所得。[2]因此，农民和农民集体由于没有土地收益权，从而加深了农村土地所有权的虚化。

　　(三)土地使用权权能残缺

　　在中国，土地使用权表现为对土地的承包经营权。农村土地使用权的残缺主要是指承包经营权权能不确定，经营权缺乏明晰性、安全性和稳定性。

　　首先，农民承包经营权权能不确定。农民通过签订承包合同才能取得土地承包经营权，这就使土地承包经营权具有一定的约定性和不确定性。乡镇集体往往凭借其拥有的土地所有权，通过行政命令过多干预农民承包经营权，从而使承包经营权具有一定的约定性和不确定性。

　　其次，土地的承包经营权期限存在不稳定性。尽管国家规定承包经营期再延长30年，但30年以后承包经营权的归属仍然不确定，由此影响农民对土地的经济投入。

　　再次，和使用权相关联的抵押、拍卖、转让等权力得不到实现。土地承包经营权的抵押只限于“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地并依法取得土地承包经营权证” [3]的，但不包括基于集体组织成员取得承包经营权的土地。这说明家庭承包责任制在某种程度上实现了所有权与使用权的分离，但这种分离是不彻底的，土地承包经营权失去了其应有的独立性。

　　最后，承包经营权缺乏安全性和排他性。政府虽在1993年将农民土地承包期延长30年，但来自集体内部或农民自发进行的土地调整就没有停止过，有的地方“三年一小动，五年一大动”。据农业部全国农村观察点(1998)调查， 1978年以来，有95%的村进行了土地调整。[4]土地频繁的调整使当时签订的承包合同失去了其应有的作用，使农民不能拥有土地稳定预期。频繁的土地调整使得拥有较多资本的农民将遭受损失，从而降低对农作物资本(如设施、机械和役畜)的投入，进而使新技术的推广和运用受到阻碍，导致农业绩效的下降。

　　(四)土地流转存在障碍

　　农村土地流转是指以一定的手段和方式对一定范围中的土地资源进行合理而有效的重新配置过程。当前我国农村土地流转存在以下两方面的障碍：

　　1.现行土地流转制度的不完善以及实际操作中的不规范，既影响了农村土地流转的进程,也严重制约了农户进行土地流转的积极性。现行的农村土地流转制度的不完善，突出表现为相关法律、法规制度的不到位。虽然法律规定了农村的土地使用权可以依法转让，但对于转让的具体范围、形式、程序、价格、管理等，都缺乏专门的约束。与此同时，实际操作过程中的一些不规范行为，也严重制约了农户进行土地流转的积极性。表现为：农户在农村权力架构体系中处于弱势地位，土地被随时调整的可能性较大，农户在土地流转中的主体地位始终没有得到体现;农户的利益没有得到足够重视，有时甚至还会受到严重侵害等。[5]

　　2.我国农村并不具备通过土地集中而产生规模经济的前提条件。规模经济的大小通常以资本产出弹性值来衡量，并得出只有其它要素相对于土地更充裕或土地相对于其它要素更为稀缺时，土地集中才有可能产生规模经济效应的结论。[6]而恰恰我国农村的大部分地区却并不具备这样的前提条件，为什么在我国越是富裕的地区，土地集中的现象就越明显，而越是落后的地区，土地却越难以集中?对于贫困地区来说，尽管其劳动力资源充裕，然而在资金不足的制约下，土地的规模经济效应根本无从谈起，而没有规模效应作支撑，又哪来进行土地流转的动力与积极性?

　　二、 农村土地产权制度的变革模式

　　对于农村土地产权制度的变革模式，学术界争论很多，具有代表性的观点有：

　　(一)实行私有化。3即取消农村土地的集体所有制，将农村土地的所有权归农户。其依据是西方产权经济理论，认为公有产权导致资源不是利用不足就是利用过度，且公有产权下交易费用高、效率低。而财产一旦私有，产权就能自由地转移和交易，资源就将由市场机制进行配置。于是，在私有制度下，交易费用大大降低，而且效率较高。

　　(二)实行国有化。4即废除农村土地的集体所有制，一切土地归国家所有。具体操作分为租赁制和永佃制。前者是指国家将土地租给农民使用，农民按租赁合同规定向国家缴纳地租;后者指使用权通过法律永佃给农民，使用权可以继承、转让，实行国有化可与城市土地产权制度一致。由于土地资源的稀缺性和不可移动性，也便于国家对土地资源的管理。

　　(三)实行国家个人复合所有制。5即实行国家占有农地基础上的农民个人所有制。认为在土地价值形成过程中既包含了土地使用者直接以土地作为劳动对象，形成价值;又凝聚着外部环境人类劳动的辐射即外来价值。这样，国家和农民都会对农地产生所有权的要求。这种制度与我国农地制度历史变迁过程的方向相符，为大多数人接受和认可。

　　(四)坚持和完善现行的集体土地所有制。6此观点认为现行的土地制度适应现阶段的经济社会实际情况，能正确地反映经济社会关系。改革的重点不是改变所有制，而是完善两权分离机制。在实践中有“两田制”、“农地股份合作制”等多种新的模式。

　　一个国家进行农地制度改革，既要考虑制度变革所带来的收益与成本，还要兼顾效率与公平。就我国目前的农地产权而言，产权束在集体、农户、国家之间进行分割，形成了“集体享有所有权、家庭享有承包权、国家享有管理权”的产权结构。在人地关系高度紧张，矛盾暂时得不到缓解的当下，土地与其说是生产资料，不如说是生存资料。它所承担的生产功能，远远不如它对农民的福利保障功能。目前有学者提出土地私有化的主张，这需要考虑制度改革的成本和运行成本。虽然明晰的产权有助于提高资源的配置效率，但在制度改革过程中，不仅是明晰产权，更重要的是财产的重新分配。从历史上看，土地权利的重新分配，必将引起社会的极大震动。中国作为人多地少的国家，进行土地私有化，其制度改革成本巨大，而制度改革收益前景并不明朗。在这种情况下，土地私有化并不是明智的选择。而实行土地国有化不仅会遭到农民的反对，国家购买土地需要的资金大大超出承受范围，且不易操作。

　　目前的家庭承包经营制初级阶段是比较适合现时产权制度安排的，它实际上承担了农村的社会保障功能。保证集体的每一个成员有田种、有饭吃，是农村经济及整个国家稳定的根本保证，是当前产权制度的唯一选择。但农村集体所有制也存在缺陷，表现为：集体与农民在土地产权的分配上，限制了内部成员对其应有“份额”的权力;农村集体土地置于政府的附属物的地位;地方政府对于土地管理权的使用不当等。因此，要适时引导家庭承包经营的升级，即向家庭承包经营的中级阶段跨越。家庭承包经营中级阶段的产权制度安排要根据马克思土地理论，特别是关于产权的性质，关于权利统一和权利分离的理论，着力解决如何保持较高的公平度的基础上使效率最大、各级所有权如何实现、集体所有权如何有效管理支配、农户承包权如何稳定、承包权是否具有物权性质或财产性质、使用权如何流转和长期化及如何控制耕地农转非等问题，并为过渡到家庭承包经营的高级阶段准备条件，即如何过渡到效率和公平并重阶段。这都是当前产权制度设计中要考虑的问题。

　　在此条件下，我们可以对现行集体土地所有制的不足之处进行完善。但完善既要考虑到历史的延续性和现实性，又要具有一定的超前性、可操作性，同时还要考虑到经济、社会、政治、文化背景，从而使其成为适应社会主义市场经济发展需要的集体土地产权制度，这种完善既不能超过农民的经济和心理承受能力，还要与国有土地产权制度相衔接。

　　三、完善农村土地产权制度的建议

　　通过上述几种农村土地制度变革模式的分析表明，对现行集体土地所有制进行完善符合大多数农民的意愿。笔者认为应该从以下几个方面进行完善：

　　(一)构建新时期农民集体经济组织

　　目前，我国法律笼统、抽象地规定了集体土地所有权属于乡镇、村、村民小组三级所有。由于界定模糊，造成实际执行难度很大，形成许多产权纠纷，主要包括村民小组与村委会、村委会与乡镇政府就土地所有权归属之间发生纠纷。当前农村大部分地区几乎不存在成型的具有明确主客体的农民集体，村民小组只是一个松散的村民内部组织。而现有的乡政府、村委会、村民小组都不是真正意义上的集体经济组织和集体土地所有权代表，不能有效行使集体土地所有权，保障所有权人的利益。

　　因此，应该在今后一段时间内，构建新时期农民集体土地所有权组织机构—— 农民集体。按照现代企业制度的要求，在现有的村委会或村民小组的基础上，吸纳村集体经济组织的领头人，逐步改建为股份制的公司形式，有条件的地区农民集体可以为多个村的联合或以一个乡(镇)为单位，[7]农民集体应成为一个法人，其法人代表和管理者由全体股东投票产生，同时设立相应的附属机构和监督机构。在集体土地所有权归属形式上，村集体应作为集体土地所有权归属的主要形式;村民小组作为集体土地所有权归属的一种补充予以保留，但应严格限定在未打破村民小组界线发包土地和进行土地调整，土地权属界限清楚的范围内;取消乡(镇)一级的集体土地所有权，将乡镇公益事业、公共设施以及已经确权发证和无法退还的原乡(镇)所有的集体土地收归国家所有，按国有土地进行规范和管理，其他乡(镇)集体土地的所有权退还给村或村民小组集体经济组织经营管理，使用权不变。农民集体的权限为：(1)农民集体对本集体的土地拥有绝对的占有权，任何单位和个人未经农民集体同意，不得随意占有和使用农民集体的土地，但国家为公共利益征收农民集体的土地除外;(2)农民集体土地有获取收益的权利，使所有权在经济上得以实现，集体经济组织可以通过土地的发包、出租、出让、作价入股等形式，获取一定的土地所有权收益;(3)农民集体有对集体所有的土地自主处分的权利，可以自主决定集体土地的出让、承包、出租、入股等，但其对集体土地的处置必须符合国家的法律法规，土地的用途必须符合土地利用总体规划确定的用途。

　　(二)构建完整规范的集体土地使用权

　　虽然《农村土地承包法》对土地承包经营权给予了物权性质的保护，但当前集体土地利用还处于自然经济状态，构建完整规范的集体土地使用权仍然是集体土地产权制度改革的重点。笔者认为构建应做好以下几个方面的工作：

　　1.集体土地使用权的名称应与国有土地相衔接。现有的法律、政策规定对此亦不统一，集体土地使用权应按土地用途进行分类，将农地承包经营权改称为集体农地使用权，其它统称为集体建设用地使用权。

　　2.延长和规范集体土地使用权期限。我国农村土地的承包经营模式是在既无法律规定，亦无政策约束的情况下由农民自发创造的。依据我国农业生产的特点，通过承包经营合同取得的集体土地使用权，应适当延长使用期限，一般可为50年，“四荒”等未开发土地可确定较长期限，但一般不应超过70年。

　　3.规范集体土地使用权的流转。集体土地使用权的流转，应遵循“有偿自愿、依法登记、公开公平”的原则，确立使用权的转让、转包、抵押、租赁、继承、入股等具体的流转方式和程序，对不同方式取得的土地使用权，可以适用不同的流转机制。

　　4.完善现有土地征收制度。应严格界定公共目的范围，杜绝非公益用地存在“搭便车”现象，同时明确征地补偿的受偿主体。土地的收益、使用、处置权由农民集体决定，但不打破原有村民小组的界限，由村民小组监督，以此体现村民小组作为集体土地所有权归属的补充地位。

　　(三)构建土地股份合作制

　　土地股份合作制是在不改变家庭承包制的基础上，农民以自己拥有的土地承包经营权入股，土地集中与劳动力联合进行农业生产经营的一种经济组织形式，农民形象比喻：“土地变股权，农户变股东，有地不种地，收益靠分红”。当前，我国农村土地股份合作制主要有四种形式:一是以集体经济组织的资产和土地一起折价入股,参与股份合作组织的利润分配;二是仅以土地折价入股,参与入股土地产出的利润分红;三是在开发农业中,以一个生产项目为主,吸收土地入股,参与项目产出的利润分红;四是土地入股联合整理开发模式,农村经济组织将其拥有的土地作为股份入股,与国营企事业单位联营合股开发,开发利用的收益按投入股份多少进行分红,以充分利用企事业单位的闲散资金,解决土地开发整理的投资经营问题。其中,前两种是社区性土地股份合用,后两种是小范围的个人组合性的土地股份合用。

　　土地股份合作制是在不改变集体所有制基础上对土地使用权的再界定，在不改变家庭联产承包责任制基础上，承认农民的承包权，使用权的流动和集中丝毫不影响农民的土地产权。笔者认为，土地股份合作制优于承包土地经营权流转制度，应该按照改“流转土地”为“流转土地的股份”的思路，重新设计推进规模经营和保护农民权益法律，明确鼓励有条件的地区积极推进土地股份制发展。当国家建设用地以及地方工业化，尤其是非公益目的征用土地时，可以考虑用农民承包土地入股的办法，一揽子解决用地矛盾和农民长期利益。

　　(四)加快集体土地产权制度的法制建设

　　农村土地产权制度完善的前提包括如下内容：集体所有权的明晰、登记和管理;土地承包经营权的稳定;法制观念的树立与土地合同的管理;土地使用权流转机制的建立与规范;耕地非农化的限制和管理。而在完善土地产权制度过程中，应该包括完善土地制度本身的法制建设和相关的法制建设。应早日统一制定和完善一系列的土地配套制度，如《农村土地流转管理法》、《农村土地股份合作管理条例》、《不动产登记条例》，完善《农村土地承包法》、《农业法》等有关的法律内容;建立健全覆盖全社会的社会保障法制体系，使离开土地的农民生活能够得到保障等。

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　　[11]孙佑海.土地流转制度研究[M].北京:中国大地出版社,2001：69-83. [1] “农民集体”不是法律上的“组织”，而是全体农民的集合，是一个抽象的、没有法律人格意义的集合群体。1994年12月国家土地管理局地籍管理司在关于对农民集体土地确权有关问题的答复中就指出：“‘农民集体’是指乡农民集体、村农民集体和村内两个以上农业集体经济组织。 [2] 参见冀名峰：关于解决农民失地失业问题的几点思考，《农业经济问题》，2004年第五期，第13-15页。 [3] 《农村土地承包法》第49条。 [4] “调整1%的占12.5%，调整2%的占22.2%，调整3次的占30.6%，调整4次的占20.8%，调整5次的占13.9%，平均调整3.1次，最高的调整8次。”《中国农业发展报告(1998)》，1999年，中国农业出版社，第21-22页。

　　[5] 2 详见蒋满元：农村土地流转的障碍因素及其解决途径探析，《农村经济》，2007年第三期 ，第23-25页。 3 4 5 6 参见钱忠好：中国农村土地制度变迁和创新研究，中国农业出版社1999年版 ，第239-249页。 [7] 参见程恩富等：建设社会主义新农村要倡导集体经济和合作经济模式多样化，《经济纵横》，2006年第11期，第2-6页。