摘要
近年来，为加快城市建设步伐，各地方政府先后成立多个城市开发区以集中建设，建设开发用地增张迅速，那么大量征地势在必行，征地问题引起了广泛的关注，本文通过我国征地中存在的问题入手，结合西安高新区征地的成功案例分析，探究解决城市开发区征地制度问题的有效途径，并提出合理的建议。
由于在征地过程中普遍存在补偿标准低、土地增值收益分配不合理、安置制度有缺陷等问题，失地农民利益受到损害，不满情绪不断上升，对土地征用普遍采取抵制态度，失地农民与政府之间的矛盾日趋尖锐。本文旨在为政府在征地制度方面提供一个合理的有效途径，解决失地农民问题。
一.开发区土地征用制度存在的问题
　　目前，土地征用引发了一系列问题，究其本质，是征用程序、补偿标准确定不合理、土地征用补偿费和增值收益分配不公平以及失地农民安置方式缺乏多样化。
   （1）征地的目的性，征地为了公益性，公益性征地，这个目的性界定得不是很清楚，过量地征了农民的土地。
　 （2）现在对农民征地的补偿办法是按照计划经济时期按这个土地或者耕地平均的农业年产值的倍数来计算的，补偿偏低，这个办法不合理。
　 （3）政府对失地农民的就业安置缺乏多样化，不能长远的解决失地农民生活问题。
　 （4）在征地的时候，对农民或者是被征地农民的知情权、参与权、申诉权尊重不够。
那如何才能找到一个有效的途径来解决上述的问题呢，下文将结合西安高新区土地征用的成功案例，来提出开发区土地征用合理化建议
二．城市开发区征地制度的合理化建议
我国征地制度的改革是一项系统工程,以切实保护农民集体的土地财产权,安置好失地农民的生产生活为宗旨,使得国家、集体、农民三方都感到满意，因此完善征地管理程序，是进一步做好失地农民安置的前提，是稳定农村乃至整个社会安定的重要保证。
（一）改进征地管理程序，促进征地工作合法有序的进行
我国的征地制度中，征地的管理是一个薄弱环节，在征地范围控制、补偿、安置等都“有据可依”的情况下，对征地的管理显得尤其重要。加强征地管理同时必然涉及到征地程序的一些改进。首先，建立土地储备中心，使征地机构在经济利益上与政府、用地单位脱离，让其成为一个相对独立的单位，这样才可能真正实现“公开、公正、公平”。其次，征地过程各环节中各单位、部门的职责要明确，征地的责任主体是各级人民政府;土地管理部门按照规划做好征地申请的审核，行使好审批权:征地机构负责整个过程中的协调和程序;用地单位应不折不扣地对征用土地进行补偿:土地部门、用地单位和社保部门共同解决好失地农民的安置:社保部门要承担失地农民的社会保障责任。再次，加强征地过程的透明度和平等性，主要是应维护农民在征地过程中的知情权和参与权。关于补偿标准、补偿费用、安置保障的方式等问题，应由被征地村民大会讨论，由大会推举信任的代表将村民的意见和要求与用地单位进行谈判，而征地部门和政府不应参与具体的谈判过程。同时，征地过程中的进展及征地结果应全面向村民公开，接受村民的质疑和意见反馈。西安高新区土地储备中心在坚持《土地管理法》规定的征地制度基本原则的前提下，结合新区范围内丈八街办18个村的实际情况，采取征地报批前与农民协议征地的办法，增强了农民在土地征用中主体地位，也缓解了征地批后实施的矛盾和压力最后，应建立独立于征地过程中所有涉及部门的监督机构，建立完善的监督机制。
（二）完善征地补偿制度的对策
1.征地及拆迁补偿标准的确定
（1）准市场法确定征地价格
通过多年征地实践，大多数人认为，农地征用价格首先应该体现农用地本身的质量状况，这种质量状况要通过农地收益(产值)得到充分体现:其次，要体现被征地的区位条件，综合反映土地的社会经济价值;第三，要反映被征地所处区域的土地供求关系。正是基于以上原因，西安高新区土地储备中心在产值倍数法基础上，结合土地市场情况、土地规划以及土地的区位条件，来确定新区范围内土地的征用价格。按城规划划分:在丈八东路以北为城市建成区，该区域设施配套齐全，土地交易量大;丈八东路以南城市三环线以北为城市规划控制区，该区域为城市土地储备区。因此，新区范围土地地价由北向南，沿城市中心径向递减。参照高新区一、二期建成区内土地征用价格6.8万元/亩，确定丈八东路以南城市三环线以北土地征用价格5.3万元/亩，城市三环线以南土地征用价格4.9万元/亩。根据雁塔区土地利用现状，新区范围内农用土地用途主要为耕地、园地、菜地。为了保护农民利益，高新开发区积极和市政府协调，新区范围内的土地采用同一地区，不同用地，同一补偿标准的补偿办法，由市政府委托联合开发办公室统一征用新区范围内土地，土地征用价格5.3万元/亩，地面附着物及青苗也由高新区负责统一补偿。鉴于我国当前的经济形势和土地管理现状，现阶段我国的土地政策需要偏重于功能性和可操作性，以保障经济建设的顺利进行。根据这一原则，我们认为征地补偿标准（城镇规划区内）的确定应该是，以集体土地市场价格为参照，同时考虑本地区经济发展水平、供求关系和区位条件等因素的影响。
（2）实物与货币补偿相结合的拆迁补偿
由于失地农民补偿需求不同，同一种补偿方式结果不能理想的对失地农民进行很好的安置，在拆迁补偿中西安高新区土地储备中心创出了一整套全新的路子，关键是土地储备中心在新区解决拆迁问题时，建立了比较完善的政策，还利于民。在城市拆迁安置工作中，对被拆迁人的拆迁补偿有两种形式:产权调换和货币补偿，同样西安高新区采用这两种补偿方式，对不同的拆迁对象不同的补偿方式，灵活运用，尽最大努力维护农民的权利。在村庄拆迁补偿中，结合农民的意愿，采取不同的补偿方式，土地储备中心制订了三条还利于民的政策:一是实行155平方米置换政策。对原建筑面积在155平方米以内的农户，安置时置换155平方米安置房，不找房屋结构差价;二是安置房超出155平方米建筑面积的部分，按450元/平方米优惠价格购买;三是实行奖励政策。拆迁补偿坚持科学、合理、公开、公平、公正的原则，聘请西安房地产管理局公布的，具有一级资质的勘测、评估单位对村庄建筑物进行建筑面积测量和评估。补偿依据以评估结果为准，评估方法采用重置成本法。雁塔区人民政府2001年11月制订了《关于农村集体财物分配若干问题的规定》，明确土地补偿费、集体经济收益及公共积累分配的具体办法。土地补偿费总额的30%转入乡街经管站专户，所有权属村集体，用于村政建设，土地补偿费总额的70%分给农户，解决群众的生活问题，分配时，由村民小组召开村民大会定出分配方案，经村委会审查同意，报乡街批准。
（3）修订征地补偿制度，放开补偿办法和补偿标准
国家在征地补偿办法和补偿标准上应该放开，国家规定指导性原则，各省根据本省实际制定相关政策法规。现阶段，我国实行征地补偿标准双轨制，即“产值倍数”标准和“市场价格”标准同时存在。各市、县根据本地实际制定征地补偿办法和补偿标准，报省政府批准同时报国土部备案；具备“按价”征地的市、县可以参照市场价格，制定城市或成建制镇规划区内的集体土地地价体系，报省政府批准，同时报国土部备案。各地的征地补偿标准应该按照当地经济发展的速度，在一定的时间内进行调整；国家应增加对特殊项目征地补偿标准的制定。
（三）完善失地农民安置的对策
失地农民安置既是一个经济问题、社会问题，也是一个政治问题，稍有不慎，便会阻碍城镇化进程。
1.对征地补偿费分配问题的对策
调整征地补偿费的分配办法。应当将土地补偿费主要支付给被征地农民。有些地区已经明文规定将土地补偿费的一部分也发到农民个人手中，这样做非常合理，至少这部分资金实实在在地用于农民，不至于浪费掉。同时，个人的补偿费的相对提高，也会减少农民上访事件的发生。
2.对征地补偿费管理的对策
建立征地补偿费管理费分配监督机制，保证在征地管理费足额发放后，“乡扣”、“村留”“乡(村)经济组织提”现象的杜绝，使征地补偿费转为非消费基金，促进当地的生产发展，保证的社会稳定。具体地说，一方面，针对农民地上的损失赔偿直接交到农民手中，而针对农民今后生产和生活的补偿费用应由政府指定金融机构例如农村信用社、农村基金会代管，倡导公众参与的行政管理理念，使自上而下的政府行政管理转变为上下互动、服务和管制相结合的新型公共管理模式。行使公众监管职能，保证补偿费用的合法使用。
3.对失地农民安置途径的对策
完善失地农民安置保障体系，解决安置失地农民保障问题总的思路应该是，将失农民的安置保障纳入城市统一的社会保障体系中，灵活采取各种安置方式，
西安高新区从经济发展的现实情况出发，在充分考虑财政承受力的前提下，参考《城市拆迁安置办法》制订出开发区规划范围内非农建设用地上的拆迁安置办法。采用了四种安置方式。土地征用后，新区依据十二个村庄的自然地理位置，在城市南三环路南北分别建设三个农民新村，，设计超前、生活设施配套齐全，交通方便，医卫文教、集贸市场等公共设施一应俱全。适用于选择住房安置的农民；采用货币安置的，安置费用=房屋及附着物评估价+土地及人口结构补偿费；为了解决土地征用后，农民长远生活出路问题，高新区对被征用土地的村庄预留一定比例的国有土地，给征用整村土地的十二个村庄，按全村劳动力总数预留国有土地，每个劳动力按0.1亩计，新区范围内共预留国有土地537.25亩;预留国有土地由村委会自主经营，独立开发，预留国有土地使用权及收益权归集体经济组织所有:如陈家庄村以预留国有土地作价入股，与一房地产开发商共同开发预留国有土地，村上取得l万平方米商业旺铺及人均3000元/年的稳定经济收入，村民生活有了基本保障；为了妥善安置农村剩余劳动力，针对失地农民再就业难的问题，高新区人刁‘服务中心联合雁塔区丈八街道办，组织失地农民，免费举办各种劳动技能培训班。目前，高新区采取以上四种安置方式相结合的办法对区内的农民进行安置，积极地引导群众，自觉适应市场经济的发展。住房安置使农民住进了新房，预留国有土地安置使农民生计有了来源，招工安置使农民有了谋生的技能和岗位，货币安置使农民走向市场经济。四种安置方式的结合确保农民的安居和乐业，从而保证了社会的稳定和繁荣。对农民正确引导，使农民利用补偿费用再创业，使农民更好地为社会建设作贡献，从可能的“社会问题”成为巨大的社会力量，才是安置保障的最佳效果。
 
三 评价
西安高新区通过多年实践，创出了一套适合自己发展的土地征用政策，土地征用程序逐渐完善，补偿标准准市场化以及安置方式多样化，征地矛盾越来越少，因此，对于我国各城市开发区都有借鉴意义，各城市开发区应该参考并通过大量实践创出适合自己的征地政策。
参考文献：
朱青.中外土地征用制度比较与借鉴.国土资源.2004.1，30
鹿心社.研究征地制度探索改革之路(二).中国大地出版社，2003.第一版
王来禄.西安高新开发区土地征用制度创新.长安大学硕士学位论文.2005