摘 要：取消农业税在缓解新疆农村社会矛盾的同时，也给新疆农村公共产品的供给带来了很大的冲击，使得本已不足的农村公共产品供给面临着更大的危机。文章首先指出取消农业税后新疆农村公共产品供给存在的问题，并对其产生的原因进行了分析，然后有针对性地提出了取消农业税后新疆农村公共产品供给的对策，要建立“城乡一体化”公共产品供给体系，明确界定各级政府在农村公共产品供给上的责任，完善农村公共产品的供给决策机制。

　　关键词：新疆 农业税 农村公共产品供给

　　新疆地处我国西北部，是全国五个少数民族自治区之一，属典型的干旱地区，气候多变，生态环境脆弱。新疆是一个多民族聚居、多种宗教文化并存、经济欠发达地区，是一个农业大区。目前全区共有85个县市、868个乡镇(其中42个民族乡)、9586个村，乡村人口1263.5万人，占全区总人口的62.9%。近年来，新疆农业综合生产能力不断提高，但农民收入增长缓慢，其中农村公共产品的供给不足是其重要原因。2006年，中央政府决定全部取消农业税，把中国的发展逐步推向了一个后农业税时代。取消农业税以后，新疆农村公共产品的供需矛盾更加突出，具体表现在农村基础设施和公共服务不健全，如医疗卫生条件差，教育发展落后，农民缺乏生活保障，水电交通等基础设施落后等。因此，在新疆多民族地区，如何增加农村公共产品供给，向广大农牧民提供充足、丰富的公共产品，是社会主义新农村建设的重大课题。它既是推动新疆农业和农村社会经济发展的重要内容和保障，也是体现民族区域自治制度优越性的客观要求。

　　一、取消农业税后新疆农村公共产品供给存在的问题

　　在新疆，农业是自然风险与市场风险相互交织的弱质产业，加上农民生产的分散性组织形式，决定了农民生产私人产品对农村公共产品的强烈依赖，并且农村经济市场化程度越高，这种依赖性就越大。改革开放以来，尤其是“十五”期间，中央及新疆各级政府不断加大对农村公共产品的投入力度。加大水利基本建设、农村公路建设等基础设施建设，改善生产和生活环境;加大文教科卫投入，增强农牧民文化修养、健康水平等综合素质;加快林业生态建设步伐，改善农村生态环境。通过这些努力，逐步改善农业生产条件，改变农村落后面貌，提高农民生活水平。特别是随着农业税的取消，中央政府逐步提高了新疆农村社会性公共支出在公共财政支出中的比重，增加了农村公共产品数量，促进了新疆农村社会事业的发展;在农村，也形成了“农民实际可支配收入——农民改善农村公共产品的能力增强——农民收入增加”的良性循环机制。但是，机遇与挑战并存，机遇与威胁共生。我们看到，取消农业税给新疆农村公共产品供给带来机遇的同时，也给新疆农村公共产品供给带来了冲击。

　　(一)新疆农村公共产品供给总量不足

　　2005年新疆农民人均纯收入比全国平均水平低773元，比新疆城市家庭人均可支配收入低5508元，城乡居民收入差距是逐年扩大趋势，低收入水平使得农户在公共品方面的投入非常有限。提高对农村公共产品的需求层次，期望借助政府的力量改善公共生产、生活条件，提高综合生产能力，改善生活质量，使得农户对公共产品需求的范围日益扩大。但是，新疆作为一个农业大区，受长期以来我国以农补工政策的影响，农业基础设施严重不足，中央及区政府在农业基本建设的投资数额一直偏低。农业财政支出占全区财政支出的比重远低于农业在全区生产总值中的比重。据统计，截至2005年底，全区还有146个村没有通汽车，2030个村不是自来水受益村，234个村不通电，1307个村不通电话，分别占全区村委会总数的1.6%、22.7%、2.6%和14.6%。新疆乡村人口1263.5万人中尚有399万农牧民的饮水水质不达标，其中饮用超标苦咸水、氟超标水、砷超标水的分别达到147.92万人、93.54万人、7.75万人。仍有约1/3的农牧人口尚未参加合作医疗，全区大部分农牧民缺乏最基本的“安全保障网”，医疗经费难以得到有效保障，处于一种“小病不看，大病看不起”的状态。这些问题解决不好，占全区人口多数的农村人口就得不到最基本的公共服务和社会保障。

　　(二)新疆农村公共产品供给结构不合理

　　由于现阶段我国农村公共产品供给采用的依旧是自上而下的供给决策机制，这就使得政府较少顾及农民的需求程度，以致在总量不足的农村公共产品供给中，供给结构也不合理，新疆亦然。具体表现在：首先，农牧民急需的公共产品供给严重不足。当前，由于生产和生活的需要，农牧民急需的公共产品包括与农业生产直接相关的公共设施( 如农田水利设施、道路桥梁、大型农业机械等)、社会保障、医疗卫生、农业科技和市场供求信息。然而，就目前而言，新疆水、电、路和通讯等农村基础设施薄弱，土地沙漠化严重，农村生态环境依然恶劣，农村社会保障体系不健全，农村医疗卫生事业落后，农业科技投入较少，农业科研人员短缺，没有完整规范的全国市场供求信息网络，甚至有些农户连周边地区的市场供求也不清楚。其次，农村较少需求的公共产品供给过剩。农村公共产品供给的主要目的是通过因地制宜的有效投入满足农民生产、生活的公共需要，但有些地方领导热衷于一些政绩工程，特别是上级领导要求考核的公共设施项目，如示范性或标志性的面子工程等，造成供给过剩，这往往是农民较少需求的公共产品;甚至有的政府官员为了满足一己之私欲而向农民提供一些毫无实际意义甚至是有害的“豆腐渣”公共工程和以次充好的农用资料及设施。

　　二、取消农业税后新疆农村公共产品供给存在问题的原因

　　取消农业税后新疆农村公共产品供给存在问题的原因是多方面的，笔者认为，主要有城乡二元经济体制的影响、中央与地方财权和事权不对称、“自上而下”的公共产品决策机制等几个原因。

　　(一)城乡二元经济体制的影响

　　城乡关系由分离到融合是经济、社会发展的必然趋势。但是，由于特殊的工业化战略、计划经济体制和城乡分割的二元社会制度安排，我国形成了典型的城乡二元经济结构。改革开放以来，城市偏向的发展战略和城乡分割体制的延续，使得这种局面没有发生根本改变，并日益成为制约国民经济持续、协调发展的一个重大障碍。尤其是在公共产品的投入上，中国自建国以来就存在城乡两套公共产品供给模式，重城市、轻农村的倾向十分突出。对于新疆而言，全区乡村人口占总人口的62.9%，有限的投入分摊于每一个乡村人口后，数量极其有限，且新疆地域广阔，投入重点不突出，效益难以显现，进一步拉大城乡间的差距。以目前新疆卫生部门预算内公用卫生经费拨款为例，占总人口30%的城市占全部经费的70%，占总人口70%的农村仅占全部经费的30%。

　　(二)中央与地方财权和事权不对称

　　根据公共财政理论，全国性公共产品如基础教育、基本医疗卫生服务和计划生育等应该由中央政府供给，地方政府只负责地方性公共产品的供给。但由于公共产品收益外溢性的广泛存在，实际上存在众多模糊和交叉。特别是在农村公共产品供给责任划分上，中央与地方对教育、卫生等公共产品职责不清，缺乏具体划分，其结果必然是互相推卸责任，并最终落到基层政府和村民自治组织上，从而导致基层政府和村民自治组织承担过多的公共产品供给责任但却享有很少的财权，这使县乡两级政府财政上捉襟见肘。农业税取消后，新疆一些以农业税为支柱财源的县乡政府财力不断萎缩，财政状况日益恶化，2003年，新疆全区赤字乡镇231个，占全区乡镇总数的30.3%，占乡镇财政机构总数的35.1%，这使得农村公共产品供给的资金缺口逐渐加大，同时，地方政府尤其是县乡政府承担了大量事权，如新疆中小学教育经费支出要占到县级财政支出的60%，占乡镇财政支出的70%。由于与农村税费改革相联系的一系列配套改革措施未能及时跟进，上级政府的财政转移支付不能从根本上解决地方政府特别是乡镇政府因农村税费改革后的财政困难问题，造成农村税费改革后乡镇财政的进一步运转困难，加剧了县乡财政收支矛盾，农村公共产品供给短缺问题更加凸现。

　　(三)“自上而下”的公共产品决策机制

　　随着村提留以及农业税附加的取消，农村社区内兴办社区公益事业所需资金和劳务，实行“一事一议”的办法，即是否兴办某项集体公益事业，以及兴办该项集体公益事业所需多少资金和劳务以及如何筹集等，由村民大会民主讨论决定。但这只是针对一些临时的或受益面较小的公共产品适用，在大量的农村公共产品供给中，不是根据农村社区和农民生产与生活的需要来决定，而是采取“自上而下”的决策和供给路径，由上级政府和地方政府的决策者根据“考核指标”、“政绩”、“任期”的需要安排供给，农民、农村、农业的实际需求没有得到应有的关注，农民很难有机会直接表达自己的需求。在这种取向的供给体制下，“政绩”、“领导人智慧”、“规划”等成为供给过程中的决定因素，一些容易出成绩的短平快公共项目频频问世，而一些期限长、见效慢的长期项目或社会福利型的项目则经常被剔除出决策者的选择范围，如水利建设、科技推广、社会保障等。这种供给思路在一定程度上影响了公共产品的合理供给，也反向削减了满足农村实际需求的资源供给量，造成了真正符合农村需求的公共产品的大量缺失。

　　三、取消农业税后新疆农村公共产品供给对策

　　针对取消农业税后新疆农村公共产品供给存在的问题，按照统筹城乡发展、构建和谐社会的科学发展观要求，依据新疆经济发展水平和社会承受能力，重构后农业税时代新疆农村公共产品供给，笔者认为，应从以下几个方面着手：

　　(一)建立“城乡一体化”公共产品供给体系

　　计划经济时期形成的城乡二元结构实行的是“以农补工”、“重城轻农”、“优先发展城市”的倾斜型发展政策，形成了城乡不均衡的国民收入和社会利益分配格局，这是造成城乡公共产品建设出现巨大差距的主要原因。因此，要消除城乡公共产品建设和供给上存在的差距，就必须破除城乡二元结构形成的体制格局。2005年新疆城镇化率仅为37.2%，比全国平均水平低约5个百分点，其消除城乡公共产品建设和供给上存在的差距任务艰巨。自治区政府要改变非均衡的城乡公共产品供给体制，给农民以国民待遇，向农民提供与市民大体均等的公共产品。为此，首先要按照城乡统筹发展的要求，坚持“多予、少取、放活”的方针，调整公共财政支出结构，落实财政新增教育、卫生、文化等事业经费主要用于农村的规定，切实加大公共财政对农业的投入，让公共财政的阳光普照农村大地。其次，调整财政支农结构，增加对一些关系农业发展全局的基础性、战略性、公益性项目的投入，如农作物品质改良、重大病害控制、食品安全保障、社会化服务体系建设等。当然，新疆地域广阔，根据新疆区情，不能强求农村道路、饮水、学校、文体、路灯、垃圾处理等等公共事务达到与城市一样的标准，这是不切实际的，也是不现实的。区政府供给全部农村公共产品应是一个渐进完善的过程，要在合理确定农村公共产品供给顺序基础上，因地制宜，循序渐进，逐步推进。

　　(二)明确界定各级政府在农村公共产品供给上的责任

　　从公共经济学的观点看，受益范围遍及全国的公共产品应由中央政府提供，受益范围主要是地方的公共产品，则由相应层次的地方政府提供，具有外溢性的地方性公共产品则应由中央政府和地方政府或各个受益的地方政府共同提供。因此，国家应根据农村公共产品的不同性质，按照“财权与事权相统一”的原则，建立起由中央、省(市、区)、地方和农村社区四位一体的农村公共产品供给体制，在目前县乡财政比较困难的情况下，采取以中央、省(市、区)两级政府为主导，地方财政适当配套的方式，着重解决好与当前农业经济发展、农民生活紧密相关的公共产品的供给问题。对于一些暂时必须由村民基层组织来组织、协调筹集公共资源和公共产品的供给，必须充分发挥村民自治组织的作用.通过投票表决等形式保证公共资源使用的合理性。同时，还应实行村务公开、政务公开，定期向群众公布收支情况，增加公共资源使用的透明度。应充分发挥基层自治组织的监督检查作用，监督公共产品的资源筹集、建设和使用，确保公共资源的合理使用并且在此基础上引入社会审计监督职能，保证公共资源的使用的公平合理。

　　(三)完善农村公共产品的供给决策机制

　　农村公共产品供给决策是公共决策，公共决策的利益向导，不仅涉及公共决策的立场与出发点问题，还涉及到实现这一愿望的工作方法问题。新疆农民是一个特殊群体，组织化程度低，这种状况是他们在同非农业进行交易和谈判中地位低下的重要原因，也是他们难以参与国家公共决策，反映他们利益要求的主要症结。因此，必须建立民主、科学的农村公共产品供给决策机制。应在加快农村基层民主制度建设的基础上，稳步推进村民自治，打破农村公共产品由行政机构主宰把持的局面，使农村公共产品的供给决策实现向能充分显示农民需求偏好的“自下而上”的转变，在乡镇人民代表大会和村民代表大会的基础上建立民主投票的公共产品供给决策机制，使多数村民的需求意愿能够充分表达，使一个村或一个乡范围内多数人的需求意愿得以体现，把有限的资源投入到农民急需的公共产品供给上，满足农村居民对公共产品的需求。

　　农业税的取消对于减轻农民负担，增加农民收入有重要作用;对于推动农村产业结构调整，解放和发展农业生产力，建设社会主义新农村具有重大意义。同时也要看到，后农业税时代的来临不是农村改革的结束，而是一个新的开始，以此为基点的农村公共产品供给则呈现出不足的一面。取消农业税后，新疆农村公共产品的供给需要多方面的努力，如大力发展乡村经济，不断增强乡镇财政和农村社区财力，增加乡镇政府对农村公共产品的投入;进行制度创新，建立农村公共产品多元化的筹资体系;完善农村公共产品供给的配套措施等。我们只有坚持从新疆民族自治区的实际出发，尊重农牧民的意愿，才能应对取消农业税后新疆农村公共产品供给出现的问题，才能扎实稳步推进新农村建设。

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