内容摘要：实行省直管县(市)业已成为我国地方行政体制改革的主流的政策取向。在影响省直管县(市)体制有效实施的诸多环境中，政治、经济与文化环境是至关重要的制约因素。本文运用政治生态学的研究方法，对当前我国政治、经济和文化等状况进行分析，从而探讨省直管县(市)得以实施的体制环境。

　　关键词：省管县(市);行政体制;体制环境

　　政治生态学的理论告诉我们，政治系统及其活动在很大程度上受到特定的环境因素的影响和作用。它不是社会这个庞大的综合系统中的一个独立的、可自我活动的系统，而与社会这个大系统中的各个分系统之间有着密切的联系，受其制约，为其服务。“任何政治系统尤其是国家政权系统的活动和关系都不能离开特定的历史——社会——文化环境。而且，只有在与特定的历史——社会——文化环境的充分平衡中，国家政权系统才可能使其模式、结构、功能及其运行趋于优化”。[1]当代中国地方政府体制是政治系统的重要组成部分，作为一种生态政治现象，它经历了从计划经济体制向市场经济体制过渡的历史时期，与我国社会的政治、经济与文化诸环境有着密切的联系。本文通过对当前我国政治、经济和文化等条件的分析，探讨省直管县(市)得以实施的体制环境。

　　一、政治环境

　　1.宪法和法律

　　宪法是国家的根本大法，是制定其他各项法律的依据，也是制约政府、各类社会组织和公民的基本准则。1954年诞生的新中国第一部宪法第五十三条就规定，我国地方政府管理层次为省、自治区、直辖市;自治州、县、自治县、市;乡、民族乡、镇“三级”。1982年宪法对于行政区域的划分作出如下规定：(一) 全国分为省、自治区、直辖市;(二) 省、自治区分为自治州、县、自治县、市;(三) 县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。目前我国绝大多数省份实行的省——市——县——乡四级体制显然多了一级——市(地级)，与宪法的规定不符。再者，宪法只规定直辖市和较大的市分为区、县，既可以统辖县级单位，而对地级市能否管县没有作出规定，何况现在多数的地级市是从县级市和整县改市升级而来，无论从市区的面积、人口，还是从经济实力来看，均不属于“较大的市”。我国《地方组织法》对“较大的市”有专门的规定，“‘较大的市’专指经国务院批准、拥有与省会自治区首府城市相同的地方性法规和规章制定权的城市。”这样的城市目前共有18个，即唐山、大同、包头、大连、鞍山、抚顺、吉林、齐齐哈尔、无锡、淮南、青岛、洛阳、宁波、淄博、邯郸、本溪、徐州、苏州。在立法法和行政许可法这两部法律中，“较大的市”不仅包括上面18个城市，还包括28个省会和首府城市，以及四个经济特区城市。这样，我国“较大的市”一共有50个城市。因此，严格地说，依据宪法和法律，能够实行市管县的只有50个“较大的市”和4个直辖市，而不包括其它的205个地级市。可见，现行的“市管县”体制有悖于宪法和法律规定，缺乏足够的法律依据。实行省直管县(市)就是要取消横亘在省与县之间的中间层级——地级市，实现省对县(市)的直接管理，这既是对我国宪法精神的理性回归，也是依法行政的具体体现。

　　2.党和政府的政策

　　政策指党和政府为了实现和维护公共利益而作出的除宪法、法律以外的各种决策，包括党的决议、行政法规、规章或命令、党和国家领导人的口头或书面指示、政府大型规划、具体行动计划及相关策略等，它是规定政府、各类社会组织和公民行动的依据和准则。现行的市管县体制对县域经济发展的不利影响、信息渠道不畅、行政成本高昂、行政效率低下等问题已经引起中央的高度重视。温家宝同志在2005年农村税费改革工作会议上提出：“具备条件的地方，可以推进‘省直管县’试点。”党的十六届五中全会提出，要优化组织结构、减少行政层级，条件成熟的地区可以实行省直管县的财政体制。2006年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》明确规定“减少行政层级”，“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制。”2007年8月在国务院正式批复的由国家发改委、国务院振兴东北办组织编制的《东北地区振兴规划》中，除了对振兴东北作了详细规定外，还特别指出“在有条件的地区推行省直管县”，这是继十一五规划“有条件的省进行省直管县试点”之后，在规划层面明确提出的省直管县的规定。2008年通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》强调，推进省直接管理县(市)财政体制改革，优先将农业大县纳入改革范围。有条件的地方可依法探索省直接管理县(市)的体制。2009年一号文件中也重申：“稳步推进扩权强县改革试点，鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县(市)的体制。”因此，现行的政策以及中央领导同志的讲话，都表明了党和政府改革地方政府体制、减少行政层级、提高治理效能的坚强决心，为省直管县(市)体制的实施提供了强有力的政策支持。

　　3.地方政府官员的政治素养

　　“中国1978年以来的经济发展表明，政府管理不断进行顺应市场经济发展要求的制度创新，不断进行满足市场经济发展需求的制度供给，是推动中国经济长期持续发展的重要因素。事实证明，中国政府推动市场经济发展的过程，也正是政府管理制度创新和制度供给不断完善的过程。”[2]地方政府体制的改革，离不开地方各级政府官员的推动和实施，推行省直管县(市)体制，尤其需要省市县三级领导干部创新观念、转变职能和管理方式。十一届三中全会以来，在党和政府的倡导下，解放思想、创新观念和管理体制在政府系统内部蔚然成风，政府官员的政治素质和思想品格得到极大提升，他们摆脱了长期左的思想束缚，锐意改革，勇于创新，树立了许多诸如“浙江模式”、“海南模式”、“山东模式”、“温州模式”、“苏南模式”等改革的典型。经过党的长期培养、严格挑选和实际工作的锻炼，一大批具有较高学历的德才兼备的年轻干部走上省市县各级领导岗位，大大提高了各级领导干部的政治素质、文化素养、理论知识水平和决策能力。[3]因此，从目前省市县领导干部的整体素质看，已基本适应省直管县体制运行的要求。这就为我国全面实施省直管县(市)体制提供了充足的人力准备。

　　4，公民社会的成长与民主政治的推进

　　民主政治是一种奉行多数人统治的政治制度。建设民主政治是当今世界各国政治建设的主流趋势。社会主义民主政治的本质和核心是人民当家作主，是最大多数人享有的最广泛的民主。公民社会是指由自由的公民和社会组织机构自愿组成的社会。公民社会是现代民主政治制度的社会基础。自20世纪70年代末实行改革开放政策以来，我国在深化经济体制改革的同时，坚定不移地推进政治体制改革，民主制度不断健全，民主形式日益丰富。与此相适应，我国公民社会逐步兴起，人民正通过多种渠道和形式日益广泛地行使着当家作主的权利。发展社会主义民主政治已经成为党和政府重要的战略任务。然而，在市管县体制下，占城乡人口绝大多数的农民，他们的利益未能得到应有的保护，他们的民主权利未能得到切实的尊重，他们作为国家主人翁的地位未能得到充分的体现。显然这与发展社会主义民主政治是背道而驰的。实行省直管县(市)体制，就是要求国家和政府充分尊重基层民众，尤其是农民的国家主人的地位，将本来属于基层民众的民主权力返还于民，返还于社会，并通过扩大县级政府的经济和社会管理权，使基层民众能够广泛地参与国家和社会的管理，这将有助于培养基层民众的民主意识，提高公民的自治能力，促进民间组织和公民社会团体的发展，从而促进公民社会的建立，夯实民主政治的社会基础。

　　二、经济环境

　　1.市场经济体制的建立

　　市管县体制是在由计划经济体制向市场经济体制转轨的过程中产生的，可以说，计划体制是市管县体制的关键性变量。计划体制下的政府是高度集权的全能型政府，增加管理层级是政府管理的需要。在转型期间，计划仍是政府管理经济的主要手段，计划经济的理念在政府管理中仍占据着主导地位。市场经济则是与计划经济截然对立的经济形态，它是运用市场机制配置资源和商品自由流动的经济形式，伴随着市场经济的发展，市场的开放程度和范围日益扩大。市场机制客观上要求突破传统行政区划的限制，在更大的空间范围内配置资源和进行商品的生产、流通。如果说，市场经济发展的初期以及市场经济体制的不成熟催生了“市管县”体制，那么，市场经济的进一步发展和市场经济体制的建立和完善，则预示着市管县体制走向终结。随着经济和社会的发展，“市管县”体制的局限性日益暴露了出来，如行政干预仍充斥于社会经济生活的各个方面，市域之间形成新的行政壁垒，市与市之间产业结构趋同，资源配置不合理和浪费现象严重等，即人们常说的“行政区经济”或“诸侯经济”现象，严重制约了区域经济的形成和发展。要打破市域之间的经济割据和区域封锁，只有实行省直接管理县(市)的体制，使资源在省域这一更大的空间范围内实现优化配置，商品在更大的时空范围内组织生产和流通，这样才能适应成熟的市场经济发展的要求。因此，我国社会主义市场经济体制的建立与完善为实行“省管县”体制提供了制度保障。

　　2.物质财富的增长和省级政府财力的增强

　　自1949年至1978年的近30年时间，由于实行了重意识形态、坚持自力更生的发展战略，中国经济发展缓慢。据统计，自1953年至1978年，我国人均GDP增长率按可比价格计算，仅为2.5%。若以1956年为基期，至1978年，22年国民收入年均增长5.3%，人均国民收入年均增长3.3%。改革开放30年来，中国经济取得了巨大成就。自1978年至2007年，我国人均GDP增长率按可比价格计算，达到9.76%，1953年我国国内生产总值只有824亿元，改革开放初期的1978年也仅为3645.2亿元，到2007年已达到246619亿元;人均国内生产总值由1978年的381元增加到2007年的18885元。与此同时，地方财政收入和省级财力状况不断改善。以江苏省为例，2003~2005年江苏省地方财政总收入分别为1164.29亿元、1398.83亿元和1868.26亿元。在财政收入快速增加的同时，省级政府可用财力也大幅度增加，2006年江苏省省级可用财力超过700亿元。[4]地方尤其是省级政府财力的增长极大地增强了省对县、市的调控能力，这是推行省直管县(市)体制的坚实的经济基础。

　　3.人民生活水平不断改善

　　改革开放前的20年，中国人民的基本生活水平，包括基本的消费，如粮、棉、布、住房、食用油等，提高缓慢。近30年来，随着改革开放政策的实施和市场经济的发展，中国城乡居民的人均可支配收入不断上升，1978年城镇居民的“人均可支配收入”不过343元，到2008年城镇居民人均可支配收入达到15781元，农村居民人均纯收入达4761元。城乡居民储蓄存款由1978年的210.6亿元增加到2007年的172534.2亿元。另外，居民实际消费水平由1978年的每人每年184元，提高到2007年的每人每年7081元，同时居民的食物消费占总消费的比重不断减少，即恩格尔系数不断下降。1995年以前，我国城镇居民恩格尔系数在50%以上，农村居民在58%以上。2006年，城镇居民恩格尔系数下降到35.8%，农村居民恩格尔系数下降到43%，这意味着我国城乡居民平均生活水平已处于从小康向富裕过渡的阶段。人民群众收入的稳定增长和生活水平的不断改善，以及与此相伴的观念的转变和维权意识的增强，均预示着人民群众乃至全社会承受改革所带来风险的能力增强，这为以省管县为主要内容的行政体制改革奠定了良好的社会基础和群众基础。[5]

　　4.现代化程度不断提高

　　从18世纪到21世纪末的世界现代化进程包括第一次和第二次现代化两大阶段。第一次现代化指从农业时代向工业时代、农业经济向工业经济、农业社会向工业社会、农业文明向工业文明的转变过程及其深刻变化。工业化和城市化等发展水平是衡量第一次现代化实现程度的重要指标。第二次现代化指从工业时代向知识时代、工业经济向知识经济、工业社会向知识社会、工业文明向知识文明的转变过程及其深刻变化，其典型特征是知识化和信息化等。根据《中国现代化报告2007》显示，2005年，中国34个省级地区中，香港、澳门和台湾已经完成第一次现代化;北京等7个地区第一次现代化实现程度超过90%，福建等14个地区第一次现代化实现程度达到80%—89%。中国的香港、澳门和台湾已经达到世界发达国家水平。[6]可见，中国大多数省份尚处在向第一次现代化迈进的进程中。(详见表一)

　　表一：我国第一次现代化实现进程

　　1978年以来，伴随着经济和社会的发展，中国的城市化水平不断提高。1978年我国的城市化率仅为17.9%，工业化程度为62.3%。截至2006年底，我国的城市化率达到43.9%，工业化程度达到76.2%。同时，我国的产业结构逐步优化，第一产业产值比重及其就业人数比重不断下降，第二、三产业产值比重及其就业人数比重不断上升，如1978年第一、二、三产业产值比重为27.9:47.9:24.2，就业人数在三产业中的比重为70.5:17.3:12.2，而截至2006年，第一、二、三产业产值比重变为11.8:48.7:39.5，就业人数在三个产业中的比重变为42.6:25.2:32.2，可见，我国的产业和就业结构不断改善。随着经济的增长，我国的基础设施建设也取得了长足的发展。以交通运输业为例，1978年铁路营业里程是5.17万公里，2005年达到7.54万公里;1988年以前中国尚没有一条高速公路，2005年高速公路里程达4.1万公里。[6]所有这些，都为省直管县(市)体制的实施创造了便利的条件。

　　三、文化环境

　　1.中国地方政府体制的历史文化传统

　　郡县制起源于春秋战国时期，不过当时，郡一级组织尚缺乏经济方面的职能，就其性质来说，它只是军事领导机关而不是地方政府。只是到了秦始皇统一中国后，郡的性质才发生改变，真正成为地方最高一级政府单位。秦为了对广阔地域实行有效的管理，在全国统一实行郡县制，全国设置40多个郡，郡下设县约1000多个。汉承秦制，且郡县制有了新的发展。西汉时大封功臣和同姓诸侯王，国与郡县并行，有郡(或国)、县两级制度，也有国、郡、县三级制，到汉景帝平定“七国之乱”后，才完全实行郡(或国)、县两级地方体制。汉武帝时期在郡、国之上设13个州(部)，代表汉王朝监察所辖的郡、国，到东汉末年“州成为地方的一级行政实体”，地方行政体制实际上演变成州、郡、县三级制。魏晋南北朝时期，整体上沿袭了州、郡、县三级地方体制。隋及唐初，地方实行州县或郡县两级制。但是为了加强对地方的控制，唐太宗时期在州之上设道，道起初是虚级，后逐渐演变为一级正式的行政区划。此后直至宋代，地方都保持三级层次结构。元朝实行行省制度，省起初作为中央的派出机构，不久演变为固定行政区。元朝在行省之下，设路、府(州)、县，形成了行省—路—府或州—县四级的地方层级结构。明清时期基本沿袭了元朝的地方体制。

　　据统计，在我国历史上，秦至民国末2100多年中，290年为二级制，占13.6%;610年为虚三级制，占28.7%;600年为实三级制，占28.2%;276年为三、四级并存制，占13%;350年为多级制，占16.5%。[7]由此可知，在中国历史的长河中，在大部分时间里，地方实行的是三级政府体制，这可谓我国历史上宝贵的政治文化遗产，可供当代的政府体制改革借鉴和吸取。

　　2.文化的多元化及国外行政体制的借鉴

　　伴随着世界经济的全球化，世界各国在政治、经济、文化、科技等方面的交流日益频繁和常态化。西方国家的行政体制是政治文化的重要组成部分，其中共性的内容和合理的成分是人类宝贵的历史文化遗产，可供包括中国在内的其它国家学习和借鉴。纵观西方各国，无论是单一制国家还是联邦制国家，在地方政府建制上，绝大多数均采用三级制或两级制。如印度人口与我国接近，实行邦—县—区三级制;美国国土面积与我国相近，实行州—市二级制与州—县—镇三级共存制;日本有1亿多人口，仅实行都、道、府、县与市、町、村二级制;在英国的英格兰和威尔士实行郡、郡属区、教区或社区三级制，苏格兰实行三级和两级相结合的地方建制，而大伦敦区则实行一级建制;法国地方政府建制分为大区、省、市镇三级;德国实行州、县(市)、乡(镇)三级行政建制，等等。[8] (一些主要国家的国家结构、国土面积、人口及地方政府层级比较详见表二)

　　表二：主要国家的国家结构、国土面积、人口及地方政府层级比较 国 名 国家结构 国土面积(万平方公里) 人口(亿人) 地方政府层级 日 本 单一制 37.78 1.28 2 越 南 单一制 32.96 0.84 3 法 国 单一制 55.16 0.61 3 意大利 单一制 30.12 0.58 3 英 国 单一制 24.48 0.61 2—3 阿根廷 联邦制 277.69 0.38 3 德 国 联邦制 35.70 0.82 3 美 国 联邦制 982.66 2.99 3 印 度 联邦制 328，76 11.22 3 数据源自《世界知识年鉴1995-1996年》及网址：http://tieba.baidu.com/f?kz=213074205

　　根据对目前世界上191个国家和地区的初步统计，地方行政层次多为二、三级，约占67%，超过三级的只有21个国家，占11%。[9]可见，实行扁平化的政府层级结构是当今世界各国的普遍选择和发展趋势。这对于改革我国目前实行的省、市(地级)、县(市)、乡(镇、民族乡)四级制的地方政府体制具有重要的借鉴意义。

　　3.全民科学文化素质的提高

　　科学文化素质，是人们在处理与自然和社会的关系中应该具备的知识、精神要素(价值观念)和实践能力，具体包括受教育程度、科学精神、科学水平、精神状态、文化修养、创新意识和创新能力等因素，它与思想道德素质、健康素质一起构成民族的整体素质。政府官员是政策的制订者与实施者，他们的科学文化素质如何，决定了其所制订的政策和法律的正确性和科学化程度。一般而言，政府官员的科学文化素质越高，其制定的政策、法律就越能够反映客观实际，从而越能够体现市场经济发展的需要和公众的利益要求。同样，广大民众的科学文化素质的状况，是决定政府制定的法律和政策能否有效实施的体制外环境，通常，民众的科学文化素质越高，则政府的政策就能越得到社会的认同和支持，法律和政策的执行就比较顺畅，反之亦然。改革开放30年来，我国人民的科学文化素质有了很大的提高，全社会的文盲率大幅度下降，许多地区已经基本扫除了青壮年文盲，我国公民受教育平均时长已经超过了大多数发展中国家水平。随着国民教育水平的提高，官员的文化素质和接受教育的层次也不断提高。如太原市2004年对全市公务员的学历水平进行了调查，其中，市直行政机关公务员中具有大专以上文化程度的有4749人，占其总数的81%;县(市、区)级行政机关公务员具有大专以上文化程度的有5629人，占其总数的77%。[10]民众和地方官员科学文化素质的提升，为省管县体制的顺利实施打下了较好的文化基础。

　　此外，信息技术尤其是计算机技术和网络的发展，以及通信技术和电子政务等的发展，为省直管县(市)体制的建立和实施提供了有力的技术支持。

　　参考文献：

　　[1] 张立荣.新视野与大思路[M].武汉大学出版社，1995年版，第20—21页.

　　[2] [5] [7] 周天勇.中国行政体制改革30年[M].世纪出版集团，2008年11月版，第69页;第57—58页.

　　[3] [4] 徐元明，刘远，周春芳.省直管县体制改革相关问题研究[J].江海学刊，2007(06).

　　[6] 中国34省份第一次现代化程度排名[OR].中国经济网，http://www.ce.cn/cysc/agriculture/gdxw/200701/30/t20070130_10251645.shtml.

　　[8]浦善新.“中国历代行政区划研究”，中国行政区划研究会编：《中国行政区划研究》[M].中国社会出版社，第226页.

　　[9] 张如杰等.省直管县———我国地方行政制度改革的方向[J].中国高新技术企业，2008，(09)，第129页.

　　[10] 刘君德.中外行政区划比较研究[M].上海：华东师范大学出版社，2002年版，第338页.

　　[11] 太原公务员学历水平有待提高[OR].人民网，www.people.com.cn.