土地征收是国家为了社会公共利益的需要，按照法定程序与被征地人协商，将农村集体所有土地转化为国有土地，并依法给与相应补偿的行为，具有公益性、强制性、有偿性、合法性的特征。土地审批是指将农用地、未利用地转为建设用地并依法供地的一种审批方式，土地审批中，绝大多数是以征地审批形式出现的。
随着我国经济的快速发展，土地资源的流通量和需求量与日俱增，土地征收行为也从数量少、范围窄逐渐呈现出数量多、范围广的特点，土地征收使被征地农民失去了生产资料——土地，农民生存权受到很大程度的威胁。我国土地征收通过一系列改革措施取得了一定的成绩，但还存在诸多问题，为保障被征地农民的合法权益，减少征地纠纷，提高征地审批效率，促进土地合理高效利用，需加快推进征收审批制度改革。
一、土地征收审批存在的问题
通过对河北省保定市、廊坊市、邯郸市和山东省济南市、淄博市、潍坊市进行实地调查研究，分析其征收审批程序以及征收审批过程中存在的现实问题，归纳如下：
（一）公共利益界定不明确
 “公共利益”一词在《中华人民共和国土地管理法》等法律条文中屡次被使用，但究竟何为“公共利益”，如何界定“公共利益”在任何法律文件中均未有说明。在很多情况下，公共利益被扩大、泛化解释，很多商业项目都可以与公益联系起来。比如旅游度假村、经济开发区的建立也可以将之称之为带动经济发展，提高民众生活水平，保障公益的目的。从而导致了各种打着公共利益名义，滥用征用权现象的出现，使我国耕地数量不断减少，土地供需矛盾日益加深。
（二）土地利用规划基础较差，对建设项目用地预审效率形成制约
目前各地正在进行新一轮土地利用总体规划修编工作，大多地区仍在执行上轮土地利用总体规划（1997～2010年），受当时技术手段、人员素质等的限制，规划的科学性和可操作性普遍不足。交通、水利、产业布局等专项规划与土地利用总体规划在规划期上不一致，对经济社会发展形势和速度预计不足，导致各专项规划与土地利用总体规划衔接不够。由于建设用地单独选址项目基本不符合土地利用总体规划，需要修改规划，甚至要调整基本农田，而且涉及的部门较多，一般完成时间需要几个月，影响了预审的速度和效率。  
（三）政府审批层级多，审批时间长   
完成整个征地审批程序涉及县、市、省、中央四级政府及相关职能部门，相关文件逐级上报审查，各级政府间及政府相关职能部门审查重点未严格区分，审查责任未分清，由此造成对同一报件材料重复审查的情况比较多。基层政府及相关职能部门承担着整个征地报件基础材料准备工作，涉及部门多、工作量大、审查责任重，加之熟悉业务的工作人员不足，信息化管理程度不高等，造成审批效率普遍低下。  
 （四）涉及土地管理以外的审批条件过多，政府部门间协调不够   
土地审批中涉及各部门的审批要件多，如城市规划、环保、林业、社会保障等，用地单位不清楚到各部门办理的先后关系，往往绕很多弯路，拉长了办理时间，再加上各部门间工作协调配合不够，致使组织相关报批材料周期较长，制约了预审效率的提高。
（五）重复审查较严重，降低了审批效率
预审和农用地转用及土地征收审批大致需要相同的时间，两个阶段在审查内容上存在大量重复，无形中增加了工作量，降低了审批效率。由于政府及相关部门对预审的重视程度不够，有的地方发展改革部门立项在前，国土资源部门预审在后，预审成了“走程序”，预审的权威性还需加强。  
对城市建设用地必须报国务院审批的城市（如石家庄、保定等），除向国务院上报审批材料外，还要报省级政府审批农转用和土地征收实施方案，需向国务院和省政府各报一份，延长了审批时间。且城市建设用地报批每年只能上报一次，大大限制了用地的灵活性。
 （六）对不同性质项目用地审批程序要求一致，时效性差   
现行征地审批不论项目规模大小、轻重缓急，都执行同样的审批程序。须经国土资源部用地审查的能源、交通、水利等基础设施项目，在经国家发展改革委等部门核准，有关部门批准立项或者确认工程建设后，一般项目工期比较紧，留给国土资源部门审查的时间少，有的甚至立即要求动工建设。而重点项目往往占地面积大，跨地区用地情况普遍，在基础资料准备、部门之间沟通协调、向被征地农民做工作等方面需花大量时间。一些占用耕地面积较小的项目，由于必须完成所有程序，审批周期不比重点项目短。   
（七）报件资料复杂且政策变化频繁，既费时又耗财   
报件材料要求比较复杂繁琐，既有文字、图表，又有数据、图纸，还有各种证书、申请、批复文件。几乎涉及所有政府、职能部门和中介服务机构的相关材料都要上报，且要提供多份分送相关部门。由于各地对上报报件要求不同，一旦效果不理想，就重新下发新的报件要求。申报部门需重新上报材料，既浪费时间又耗费资源。
（八）城市建设用地需求预测难
城市政府在制定土地利用年度计划时，对全年用地需求难以准确预测，为了保证地方经济发展用地计划，只有多列项目、多报用地面积。但实际中，全年所上项目数目、占地面积、占地位置等与年度计划偏离较大。
（九）“重审批、轻监管”现象普遍存在
现行土地审批制度的重心仍是审批，缺乏批后监管力度，对于批后实施情况的考核评估未能严格进行，相应的激励约束机制没有建立，“重审批、轻监管”现象普遍存在。项目用地通过繁琐复杂的审批程序批下来后，由于缺乏监管力度，往往产生批少占多、批东占西、改变用途、闲置土地等问题，影响土地的合理利用，降低土地的利用效率。
（十）补偿标准不完善
首先，对土地征用的土地补偿费、安置补助费的规定比较明确，有具体的计算标准，但对地上附着物和青苗的补偿费规定不明确。其次，补偿范围窄，补偿的范围仅限于一部分可量化财产的损失，一些不能量化的非经济损失的补偿尚处于缺位。另外，政府已公布的征地区片价格实际操作起来存在困难，有些相邻地块征地价格差距大，群众不认可，影响工作进度。在社会保障方面，对农地和住房均被征收的群众，农用地征收与集体建设用地征收均涉及到缴纳养老保险金，只缴一次还是两次均缴纳尚无具体规定。
（十一）征地拆迁工作难度大，进程缓慢
随着国家征地惠民政策的不断完善，农民维权意识的逐渐增强，农民提高了对征地补偿安置的预期。为保证被征地农民现有生话水平不下降，长远生计有保障，各地通过实行提高补偿标准、社保政策、房屋拆迁优惠政策等，普遍提高了征地补偿安置标准，但仍不能满足群众要求，致使征地拆迁工作进度缓慢。
目前农村土地使用制度改革尚处在探索阶段，土地产权、经济利益关系尚未理顺，客观上造成一些个人和集体通过抢建、抢种等不正当手段谋取更多的利益，使征地拆迁工作进度受到严重影响。另外，建设用地审批周期长，到实施征地时，不少附着物情况已发生变化，难以实现群众对地上附着物清点100%签字认可，从而增加了征地拆工作的难度。
（十二）征而未供、供而未用情况突出
  从征、供、用三个环节来看，批而未征在部分地区少量存在，征而未供普遍存在，供而未用比较严重。部分地区经济发展水平较低，新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费等缴纳不能及时到位，无法取得合法土地手续而不能动工建设。城市批次供地程序较单独选址复杂，用地者对所供土地位置等不满意，因此存在较多的征而未供土地。土地供而未用的原因主要有：土地使用者对自身实力和市场风险判断不足，融资无法及时到位，资金短缺导致不能按期开发，也有个别开发商为等待更好的市场机会而推迟开工。部门间协调不够，供地、规划、开工许可等环节衔接不畅，导致项目无法按期开工。
总体来看，审批层级多、审批环节复杂、时间长、部门协调配合不够、重复审查是制约审批效率最为突出的问题。土地征收中补偿标准不完善、群众对地上附着物确认难、征地拆迁难度大、征而未供、供而未用等问题也亟待解决。  
二、改革征地审批制度的政策建议 
（一）完善土地规划，提高规划的科学性和可操作性
加快推进新一轮土地利用总体规划修编，统筹保护耕地与保障发展，合理调整各类用地布局；充分利用现代科技手段，调动地方各级政府及相关职能部门的积极性，使新一轮土地利用总体规划的编制科学、合理，增强其实际操作性，确保土地利用的图、数与实地一致，耕地尤其是基本农田保护要落实到地块，城市规划、能源、交通、水利等专项规划与土地利用总体规划相衔接，尽量减少规划调整。加强基层土地利用规划编制，统筹新农村建设、城乡建设用地增减挂钩，耕地保护与土地整理。   
（二）协调指标与项目间关系，少调规，多供地
为了避免用地指标与项目捆绑较紧，省厅年初下达指标时，可在指标总量不变的情况下，给各类指标规定一个范围，包括省、市重点项目，经济适用房等各类住房项目、扩内需项目各占比例，只要在比例范围内，不再限定项目和区域，指标分配形式、时间上可以灵活一点，在用途管制制度控制下，指标区域和数量可以置换，按照指标比例进行核减。
（三）理顺部门间审批关系，加强部门间协调配合
制定涉及征地审批程序的国家级规范性文件；明确各部门的审批职能和部门间审批顺序，对各部门审查时间进行严格限定并规定相应责任，逐步推行国土资源部门牵头，相关部门参与的征地并联审批制度，加强部门间的协调配合，落实部门共同责任。   
（四）加强建设项目用地预审，简化审批环节
明确划分预审阶段、农用地转用及土地征收审批阶段的审查内容，预审通过的内容，在农用地转用及土地征收审批阶段不再审查。将建设项目用地预审与农用地转用审批合并，简化审批环节。如山东省把预审申请、地质灾害危险性评估意见、矿产资源储量压覆评估意见三个文件合并，把后两个并入预审申请中，简化审批程序，大大提高了审批效率。
（五）实施差别化管理，建立项目快速审批通道
建立项目快速审批通道，对重点项目和占地规模小的项目，精简审批材料和程序，为项目用地与供地审批提供保障。对纳入用地快速审批通道的项目用地不受批次限制，可单独组卷报批；对省政府审批权限内的单独选址建设项目用地，减少报批材料，由市、扩权县国土资源部门负责对报批相关内容进行实质性审查，并提交审查报告。
（六） 适当下放建设用地审批权限
合理划分中央、省、市、县级政府土地管理权限，按项目实施建设用地审批。 国务院只负责国家批准的事关国计民生、国家安全的建设项目的农用地转用和土地征收审批，不再审批城市农转用和土地征收审批。省级政府负责城市分批次农用地转用和土地征收以及除国务院审批外的单独选址项目的审批。市、县政府负责实施土地征收和土地供应。市、县国土部门拟定供地方案不再报上级政府审批。
（七）改进城市建设用地审批方式
对国务院审批的城市建设用地，取消省级政府审批农转用和土地征收实施方案的环节，缩短审批周期。同时予以城市建设用地报批更大的灵活性，考虑到地方用地的实际需要，适当增加批次。
（八）改革建设用地计划管理方式，建设占用补充耕地指标实行省内平衡
土地利用年度计划指标实行弹性管理，弹性幅度控制在计划的20%以内。允许节余指标结转到下一年度使用，结余指标的使用不再另行审批，并不影响下一年度指标的下达。根据各地经济发展的实际需要，允许建设占用补充耕地指标在省内平衡，在经济发达地区和不发达地区之间实行耕地保护指标调剂机制，在全省范围内实现耕地总量动态平衡。如廊坊市地处京畿腹地，近年来经济迅猛发展，项目众多，但建设用地指标甚少，基本农田划定比例高，耕地补划数量少，耕地后备资源不足，这严重制约了本区域的经济发展，如能占用省内其他耕地数量多、经济不太发达地区的耕地保护指标，并给予其相应的补偿，来增加本区域建设用地指标，将加快本区经济发展速度。
（九）完善征地补偿制度，实行征地补偿方式多样化
严格界定公益性和经营性用地范围，对公益性和经营性建设用地进行分类，逐步缩小征地范围；统一征地补偿计算方式，逐步实现同地同价，对地价差距大的相邻地块按照征地区片价格的平均数补偿，利于群众接受；明确地上附着物和青苗补偿方式及计算方法，减少纠纷；实行征地补偿安置资金前置制度，确保对被征地农民的补偿安置及时足额到位；加强对征地补偿费发放、农民安置等落实情况的跟踪监控，严肃查处侵害农民利益行为；研究建立征地补偿协调裁决机制，授权独立的监督检查机构承担征地补偿协调裁决工作；探索以经营性资产安置为主，包括货币安置、就业安置、住房安置、社保安置等多种安置途径，妥善解决群众的长远生计问题。如为保障被征地农民的生活和就业，烟台开发区规定50岁以上失地男性和45岁以上失地女性按年发放生活补贴100元/月。并且当地劳动部门统一安排，为年老者、无业者寻找合适岗位，将其安置到用人单位工作，既增加了失地者的收入，又减少了社会闲杂人员，此制度受到当地农民的一致好评。
（十）广泛宣传土地征收审批相关法律法规知识，做好群众工作
大多数农民缺乏法律意识，对土地征收审批相关知识了解的少，因而对征地有抵触情绪，往往不配合工作，影响工作进度。国土人员在加强自身知识学习的同时，也要做好法律法规以及土地征收审批知识的宣传工作，提高群众的法律意识，使其了解土地征收工作的目的和意义，积极配合工作，提高工作效率。
（十一）建立专业的土地评估机构
无论是行政机关还是土地供求双方都缺乏较为专业的知识来作出正确、合理的决定。这就需要由专业机构提供专业知识作为判断依据，比如说在补偿方案拟定阶段，专业的土地评估机构可以其专业知识和经验对土地进行勘查，给双方提供市场上的各种数据分析，以帮助确定被征土地的正常合理的补偿费用。
（十二）实施建设用地全程管理，加大土地执法力度
在改革审批方式、简化审批程序、完善征地补偿机制的同时，建立土地监管共同责任长效机制，加大建设用地动态监督管理制度落实力度，加快构建“批、供、用、补、查”统一网络监管平台，推进土地市场动态监测与监管系统的全面运行；研究制定细化的闲置土地认定标准及分类处理政策；建立并落实批后实施情况定期考核评估制度，完善奖惩机制；继续加强土地执法监察力度，采取有效措施，加强土地动态巡察，及时发现问题，制止违法行为，查处土地违法案件。
土地审批与征收制度是一项最复杂、繁琐、艰难的制度，需要我们深入研究存在的问题与困难，提出合理性建议，制定具体实施方案，推进我国土地征收审批制度的改革。本文根据调研实际问题，提出部分对策与建议，以期和大家共同探讨。