摘要：本文根据中心城区土地规划总体修编遇到的一些实际问题进行探讨，分析其在土地利用总体规划体系中的功能定位，提出此类规划修编内容所要体现重点和难点，并进一步提出关于土地规划体系优化的思考。
关键词：中心城区；土地利用总体规划；修编；探讨

Abstract: This paper based on the current problems during the general land use planning,analyses the function about such planning in land use Planning system，presents some important and difficult issues,and proposals suggestions about optimizing general land use planning system.
Key words: center urban area; general land use planning; plan revision; discussion
 
1 引言
2005年全国土地利用总体规划修编前期工作座谈会在京召开，标志着我国第三轮全国土地利用总体规划修编的正式启动。本次规划重点强调以保护基本农田为首要原则以及如何协调保护农用地与保障经济发展用地关系问题。在此背景下江西省各市级土地利用总体规划于2008年7月正式开始编制。作为地（市）级土地利用总体规划，与前两轮规划有所区别的是，在总体规划研究的部分提出了一项新内容，即中心城区的土地利用总体规划。
中心城区作为全市政治、经济、文化等集中的区域，也是承载人口最密集的区域，对周边城区起着很好的辐射作用和带头示范作用。因此本文针对新一轮中心城区土地规划修编的过程中遇到的一些实际问题进行探讨。
2 现行土地利用规划指导下的中心城区土地利用问题分析
土地利用总体规划在土地管理中具有“龙头”作用，并作为土地管理的纲领性文件，但是地(市)级土地利用规划就其深度而言仍应属政策性规划范畴。现行地(市)级土地利用规划层次、内容过于宏观，重点不够突出，其区域协调、指导功能缺失，容易导致中心城区土地利用产生一些问题。
2.1规划内容的滞后性
土地利用规划是一项带有战略性的长期规划。在这期间，一切事物都在不断地发生变化，而规划制定的各项内容和重要指标如果在时间上缺乏弹性，不修改规划，会显得规划与实际脱节太大，造成规划失真，使规划丧失其使用价值或者通过改变规划的有关内容使之适应形势变化的需要^[1]。比如2000年国务院批准吉安地区撤地设市，成立地级市吉安市，行政区划发生改变，由原先的2市11县调整为1市2区10县，另外一些乡镇也进行合并和重新划归。
吉安市在1998年编制的现行土地利用总体规划，当时还是吉安地区，内容并没有涵盖这些变化，也没有编制与中心城区（吉州区、青原区）有关新增的两区区级规划，增加了两区用地协调的难度。事实上两区对于大型的基础设施、产业结构等方面的协调问题，争投资、争市场等现象都比较突出。
2.2行政管理体系与规划编制体系脱离
关于土地利用规划体系，在中国理论界有一种观点，认为土地利用规划体系是由土地利用规划法规体系、行政体系和运作体系组成的系统^[2]。规划法规体系是由国家、地方和部门制定的与规划编制相关的法律、法规、规章、规程、规则、办法等的集合，是进行规划管理和规划编制的依据；规划行政体系是各级政府根据规划法规体系的授权所建立起来的规划管理机制，包括管理目标、机构设置、人员组成、管理程序等；规划运行体系是依据规划法规体系针对规划目的和任务的不同所建立起来的由若干层次规划所组成的有机整体，各层次规划之间相互联系，上一层次规划是下一层次规划的依据和指导，下一层次规划是对上一层次规划的细化和具体落实^[3]。
如吉安县城敦厚镇与原先的中心城区连成一片，联系更加紧密。为了保证经济区域在经济联系上的连续性，在行政体制上已将敦厚镇其纳入了中心城区统一的规划、建设和管理，形成了以吉州区、青原区、吉安县的部分街道、乡镇组成的“一城三片，多中心多组团”新的中心城区格局。一方面吉安县编制有自己的县级规划，敦厚镇也是其中心镇，发展的增长极；另一方面具体的城镇管理规划归属上层级。行政体系和编制体系是相辅相成，两者都是按照层层的政府管理体系进行规划和实施的。各级土地行政主管部门都明确了土地利用规划管理职能，设立了专门的土地利用规划管理机构，负责土地利用规划管理工作，倘若两体系分离，就容易导致双头领导，管理出现混乱，不利于土地利用规划工作的开展。
2.3城乡结合部土地利用问题突出
一般而言，地处城市郊区的优质农地，由于历史上长期投入，土质肥沃，交通便利，地理位置优越，而建设用地的选择追求便利的交通、良好的区位，因此，与劣质农地相比，较优质的农地往往因为其先天条件更适合建设用途而被大量占用^[4]。随着吉安市经济的快速发展和城建步伐的加快，用地规模迅速扩展。由于市区规划边界模糊、中心城区的城市规划、地（市）以及相关区县级规划的多重指导，于是吉安市城郊结合部出现以下土地利用的问题。
2.3.1农居点扩张迅速
随着城市外围基础设施的建设，吉安市区的邻近乡镇边缘的村庄成为城市建成区的一部分，这些村庄多以低层、低密度农民住宅构成，人均占地量较大，呈现一种低档次的蔓延。
2.3.2生态环境遭破坏
城郊缺乏整体规划与布局，加之城市的无序扩张业己引致中心城区周边环境质量下降，的耕地地力下降，居民点、工业用地交错，生态湿地污染渐重。尤其是在吉安的禾河、赣江交汇处神岗山周边布置大量工业与仓储用地，赣江城市河段受到不同程度的污染，使得局部水体功能下降，两水交汇之处的生态与景观地位没有得到足够的重视。
2.3.3土地利用结构不合理
    城乡结合部土地利用的性质和强度、地域空间结构和地理景观等方面表现为从城市向农的过渡，用地形态大多呈现出城市型用地与农村型用地混杂的格局，“都市里的乡村”与“乡村里的都市”现象较为普遍^[5]。由于吉安市的城市开发时序没有明确表达，导致城市建设四面出击。城市型用地与农村型用地混杂；工业用地与生活居住用地混杂，特别是工业用地较为分散，且污染较大的二、三类工业相对较多，对城郊的生活环境质量和景观影响较严重。
3 中心城区土地利用总体规划的功能定位
我国土地总体规划体系在层次上是完整的，但从目前的规划实践来看，各地普遍开展的是各级行政区域的土地利用总体规划，而较少编制跨行政区的自然区和经济区的土地利用总体规划。从土地利用的实际状况来看，各地区的土地利用在很大程度上是受土地的自然特征和社会经济特征在广泛的区域联系和相互影响所制约的，这种联系和影响往往是与行政区划不相吻合的，单纯建立在行政区划基础上编制的土地利用总体规划难免会与土地利用的实际情况不相符合^[6]。因此经过对上轮的规划的实践总结，在新的一轮地(市)规划编制中，提出了中心城区的土地利用总体规划，要着眼于打破行政区界限，优化整合资源配置，促进跨行政区的经济区域的形成。虽然此跨区域规划的内容以及规划编制程序上隶属于地(市)级规划编制，但是其提出作并为单独的专题研究使得土地利用总体规划更加科学合理。
3.1进一步完善了地(市)级规划
地(市)级土地利用规划就其深度而言仍应属政策性规划范畴，它是由省级规划向县级规划的过渡层次。其基本内容应是在上级规划的控制下，结合整个行政区域规划的要求和情况，分析土地的供需情况，提出土地供应的总量控制指标和确定本地(市)区域土地开发、利用、整治和保护的重点地区和范围^[7]。也有因为省级与地（市）级的规划内容重叠过多，建议土地利用总体规划体系可分国家级、省级、县级，合并省市级^[8]。但是经过这么些年土地规划的时间，各级政府都习惯了层层编制和施行土地利用规划，因此为了适应目前的管理体制，暂时无法将土地总体规划体系其精简、整合。而中心城区作为一个城市的行政、经济、文化中心，市域发展的典型区，产生的积聚效应促进了城市的社会经济发展，也另城市用地不断向外扩张，使郊区的土地利用特别是耕地利用面临着更加严峻的考验，面临着土地是为城市建设所用还是为农业所用的两难境地。这就要求对中心城区区域规划范围内的土地利用在功能设置、空间安排等方面做更详细地相应研究，并加快土地规划编制，满足城市发展的需要的同时也要协调区域内人口、资源、环境的关系，以取得最佳的社会、经济与生态效益。所以在新一轮规划中，它的提出正好在内容上充实了地(市)级规划，在功能上强化了地(市)级规划的对上级规划的联系和对区（县）级规划的指导作用，更容易与其它相关规划进行衔接、协调。
3.2利于对下级土地利用规划的指导
土地利用规划目标的落实需要“定位”。我国的土地利用规划是按照行政区域来编制的，从全国到乡镇保证了规划目标的落实。但是，土地资源的分布并不与行政区域的划分一致，作为区域性质的土地利用规划，中心城区土地规划可以弥补土地总体规划体系在空间区域规划指导上的不足，对各有关区域之间进行分区规划，着重解决区域之间的发展不平衡或区际分工协作问题，确保设区城市的市、区、乡（镇）土地利用总体规划的协调一致。一般具体的规划由市一级人民政府来编制，然后落实到县（区）、乡镇级人民政府实施^[9]，但是对于全部或绝大部分土地已由中心城市城郊结合部规划图覆盖的区，建议尚未进行本次修编的地区可以不再单独编制区级规划，只对未覆盖部分的乡（镇）直接编制乡级规划，实行市、乡（镇）规划同步编制。原则上不单独审批中心城市范围内的区级规划^[10]。
3.3促进与城市规划的协调
理论上为减少不同的规划之间的矛盾，必须对规划体系加以整合。比较理想的状况是将区域规划、土地利用总体规划和城市规划等整合到统一的空间规划体系中来，即在市域以上范围主要是编制区域规划，把土地利用总体规划和城镇体系划作为区域规划的两个专项规划进行编制和协调是大势所趋^[6]。两个规划编制的负责部门不同、出发点、目的和内容有别、编制规程和工作路线不一致、规划编制的时间差异、规划编制的基础数据以及所依据的技术标准等不同等等，增加了 “两规”的协调的艰巨性和复杂性。虽然在方法技术的微观层面，有些问题是可以解决的；但如土地分类、人口统计口径问题和编制方法等问题，不是组织编制规划部门就能解决的,这一切问题的解决有待于上端规划加以解决^[11]。根据新一轮规划情况，比较现实的做法建立地(市)级的区域规划，也就是中心城区土地利用规划与城市规划协调，将两规置于同一个空间结构下，同步进行，做到时间、空间和任务上的衔接。这样做不仅有利于二者在指导思想、规划原则、用地布局、规划时序等方面协调统一，减少矛盾，而且还弥补了上端宏观层面规划功能缺位的情况，又可以真正规范和约束城市土地利用规划，充分发挥了总体规划对城市规划的综合协调功能和作用。
4 中心城区土地利用总体规划的内容重点
4.1明确规划编制的主体范围
在实际的规划编制过程中，中心城区规划与其他总体规划有所不同。作为跨区域的土地利用总体规划，其规划范围不以行政线来划定。目前只有城市规划里面的中心城区规划范围，上轮的土地利用规划则没有明确界定的概念。那么在新一轮的中心城区的土地规划中，建议范围界定为以中心城市主城区及其相关联功能组团的建设用地扩展边界外2000米范围内的连片区域，保证不打破乡镇界线。既要保持经济、生态意义上功能区的完整性，又要注意与城规的规划范围相协调。另外技术承担单位还要与相关单位沟通，最后由市（地）级政府划定向规划批准机关申报确认。
4.2注意跨区域性规划资料的收集
比如吉安市中心城区规划范围包括了吉州区、青原区、吉安县共计19个街道和乡镇。正是由于中心城区的跨区域特点，前期社会经济资料需要分别收集三个行政辖区内的数据资料，有些数据还要求具体到乡镇，而相关的人口、“双栖人口”、经济数据及土地数据的获得，也会由于各地的统计年鉴内容、细度差异，导致有些关键数据或有或没有；另外技术单位也要与相关行政辖区内的政府以及国土、城建部门做好协调也是增加了前期工作的困难。因此要解决前期资料收集、整理的问题，力争做好中心城区规划修编的前期研究和论证工作。
4.3进行城乡整体规划，实现城乡一体化
目前，许多地方的市域规划往往由于缺乏对城乡系统的深入研究而流于形式，常常是简单的拼凑，城市和乡村在很大程度上仍然是分离的，因此要将城乡整体规划在市域规划中列出来，加以法律化和程序化^[12]。区域性土地总体规划在分析中心区发展和开发建设条件、环境影响的基础上，根据区内土地利用现状，确定与城市规划区范围相协调的基础上的中心城市用地重点管制范围，划定中心城区建设用地的扩展边界，合理确定（包括主城、各个组团，含各类开发园区）的建设用地规模和范围，并划分规划范围内土地的主导功能各类土地利用区，明确城镇等级和各自职能分工，综合平衡城镇与乡村之间的空间扩展关系，特别是对中心城市城郊结合部进行的土地用途分区。要重视研究城乡人口流动对城乡经济、社会发展的影响，通过规划达到城乡人口的动态平衡，做好规划期内新增建设用地的布局安排，保障土地用途管制的施实，合理利用资源，将生态环境破坏降低到最小，同时使城乡产业呈平等及有序发展，实现真正的城乡一体化发展规划^[13]。
5 建议
国内对于完善土地利用规划体系的观点以及构想已经有很多，主要有以下几种：①按照层次分明的原则，构建一个由全国国土规划-省级国土规划-市级土地利用规划-城市土地利用规划和县级土地利用规划-乡镇土地利用规划组成的新型土地利用规划系统。②组织在国土规划的指导下，展开土地利用规划和城市规划的相协调的体系。③在加强国土总体规划的编制前提下，统一协调个规划的矛盾，明确相互关系。④建立城乡一体化“法定图则”控制性规划系统^[7]。
以上这些具有代表性的规划观点以及构想都站在较高的理论角度看待当下我国土地利用规划体系的存在问题，但是土地利用规划实质上己渐渐地成为一种政府的要求，成为政府控制和参与区域土地利用这种社会经济活动的重要机制，所以土地利用规划过程己经不可避免地成为政府行政的一个组成部分^[14]，行政体系和编制体系更多的受到政府管理体制地影响，不能说变就变。因此大幅度的体系架构变化，会渐渐在长时间地体系的调整中体现出来。对于上述中心城区的土地利用总体规划中一些作用的思考，针对当下的实际，建议可以在总体规划五级的分层的基础上，分别增加中心城区、中心城镇、中心村的区域性的规划，作为土地利用总体规划的土地利用空间结合，跨区域的土地利用总体规划可以不作为规划编制的法定层次；解决与其他规划各成系统的问题，并且加强对以自然特征和社会经济特征的区域间用地的统筹规划，促进各区域之间的联系。
 
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