内容摘要：
   城市房屋拆迁强制执行行为中，执行的对象是被拆迁人赖以生存的房子，近年来出现的一系列房屋拆迁纠纷，有许多在强制执行阶段，本文从城市拆迁强制执行的法定条件入手，分析论述了城市拆迁强制执行行为的作出程序，强制执行的主体，以及城市拆迁强制执行行为的合法性等问题，并提出了相应的完善措施。
关键词：
    拆迁人    被拆迁人      强制执行     行政授权     补偿
 
城市房屋拆迁强制执行行为直接涉及到被拆迁人生活中最重要的一部分财产即房子，该行为在具体的实施过程中稍有不慎，就会侵害被拆迁人的合法权益，给被拆迁人的生活造成难以弥补的损失。被拆迁人为了保护自己的家园，通过信访、示威、绝食、甚至自焚[1]的方式反抗，引发了许多社会矛盾，为了维护拆迁当事人的合法权益，维护国家、社会的利益，促进社会和谐，有必要从法律层面上对该行为进行分析和研究，使其更加规范合理。
城市房屋拆迁强制执行行为是指被拆迁人或者房屋承租人在房屋拆迁主管部门作出的房屋拆迁裁决规定的期限内，无正当理由拒绝搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。[2]该行为具有强制性，属于一种具体行政行为。
 
一、城市拆迁强制执行的法定条件
依据国务院2001年《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《拆迁条例》）和建设部2004年《城市房屋拆迁裁决工作规程》（以下简称《裁决规程》）的规定，城市拆迁强制执行必须具备三个法定条件：
（一）拆迁人必须对被拆迁人给予货币补偿或者提供拆迁安置用房、周转用房。《拆迁条例》第16条第2款规定：“当事人对裁决不服的，可以自裁决书送达之日起3个月内向人民法院起诉。拆迁人依照本条例规定已对被拆迁人给予货币补偿或者提供拆迁安置房、周转用房的，诉讼期间不停止拆迁的执行。”《裁决规程》第19条进一步强调：“拆迁人未按裁决意见向被拆迁人提供拆迁补偿资金或者符合国家质量安全标准的安置用房、周转用房的，不得实施强制拆迁。”被拆迁人拒绝接受补偿资金的，拆迁人应当申请提存，以保证被拆迁人获得权利救济。
（二）实施强制拆迁前，拆迁人应向公证机关办理拆除房屋有关事项的证据保全。这一规定是修改后的《拆迁条例》新增加的内容，证据保全的目的是使能证明被拆除房屋基本状况的原始证据事实不至因时过境迁或者其他原因而消灭或者遭到破坏，一旦事后发生纠纷也有法定证据可查。为此，司法部《房屋拆迁证据保全公证细则》规定，实施强制拆迁房屋证据保全时，公证机关应当通知被拆迁人到场。如其拒不到场，公证员应当在笔录中记明；实施强制拆迁房屋中有物品的，公证员应当组织对所有物品逐一核对、清点、登记、分类造册，并记录上述活动的时间、地点，交两名有完全行为能力的在场人员核对后，由公证员和在场人员在记录上签名。物品清点登记后，凡不能立即交与被拆迁人接受的，公证员要监督拆迁人将物品存放在其提供的仓库中妥善保管，并对物品挂标码签，丢失损坏的，仓库保管人要承担赔偿责任；拆迁人应制作通知书，通知当事人在一定期限内领取物品。逾期不领的，公证处可以接受拆迁人的提存申请，办理提存。
（三）要遵守法定的程序。根据《拆迁条例》和《裁决规程》的规定，强制拆迁有一套完整的执行程序。一般情况下，补偿安置裁决或人民法院对被拆迁人实施强制拆迁时，应当由补偿安置裁决机关行政负责人或者人民法院院长签发公告，再指定拆除期限，通知催告被拆迁人自动履行搬迁义务，逾期仍不自动履行的，由执行人员强制搬迁，派人将房屋内的财物运至指定处所。强制搬迁时，被执行人所在单位和房屋所在地的基层组织应当依据裁决机关或人民法院的通知，派人协助执行。被拆迁人应当到场，如果拒不到场，不影响执法机关的执行。运至指定处所的财物，交给被执行人接收。如果被执行人拒绝接收造成损失的，由被拆迁人承担。强制执行过程和被搬迁的财物，执行机关应当记入笔录，由执行人员、被执行人以及其他在场人员签字或盖章，通过强制执行腾出的房屋应当强制拆除。三个条件中，前两个是强制拆迁的前提，第三个是程序性保障。[3]
 
二、城市拆迁强制执行中存在的问题、分析及对策
目前，城市拆迁强制执行中存在的问题比较多，“暴力拆迁”“野蛮拆迁”“黑社会性质的拆迁”等时有发生，严重侵犯了被拆迁人的人身权、财产权，造成了极坏的影响，甚至“有舆论称，现有的房屋拆迁是一种大规模的，由组织的对私人财产权的侵犯”。[4]本文仅就由行政机关强制执行时，强制执行的主体方面所涉及的问题展开讨论，并寻求其解决对策。依据《拆迁条例》第17条、《裁决规程》第17条的规定，被拆迁人或房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。该规定对强制执行的主体规定模糊，且缺乏配套的具体规定，在实践中主要存在以下问题。
 
（一）市、县人民政府如何决定（责成）强制执行主体
《拆迁条例》第17条规定：“由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁”。对“市、县人民政府”如何理解，实践中就产生了分歧：一种意见认为，责成行政强制拆迁的主体可以是市、县人民政府常务会议、办公会议或者市、县人民政府主管领导；另一种意见认为，根据《拆迁条例》第17条的规定，责成行政强制拆除必须以市、县人民政府的名义，加盖政府的印章，而不能采用其他形式。 我基本同意后一种观点，市、县人民政府如何确定强制拆迁执行主体？现有的法律法规没有作出规定，也不宜作出具体的规定，原因为：1、强制拆迁的内容不是固定的，有时是一栋楼或几栋楼，涉及到一户或几十户的房屋，有时强制拆迁的只是一户，而且在拆迁规模、面积上，有时是几平米，而有时则可能是上百平米或者几万平米等等，法律不可能作出特别的规定，市、县人民政府以何种形式、程度作出强制拆迁的决定，做出何种类的强制决定，要根据拆迁的规模、涉及的主要问题及产生的社会影响等情况来具体确定。对于强制拆迁规模大，事件典型，影响面广的，可经市、县人民政府以全体会议、常务会议讨论决定。对个别拆迁规模较小的，则由市、县人民政府采用办公会议或主管领导的同意方式决定，法律不宜统一规定一种决定形式。2、市、县人民政府无论采用何种决定形式，都必须以政府的名义作出决定，并加盖市、县人民政府的印章。我们知道，行政行为无论是由行政机关中的那个部门作出的，只要是以行政机关的名义，并盖有行政机关的印章，就视为该行政机关的行为，由该行政机关承担法律责任。
 
（二）强制执行的主体混乱
行政强制拆迁的首要问题就是谁有权实施强制拆迁，谁是实施强制拆迁的主体。在强制拆迁的主体上，市、县人民政府仅是作出强制拆迁决定的主体而不是直接实施强制拆迁的主体，《拆迁条例》第17条仅规定“由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁”，但“有关部门”指的是哪些部门立法未予明确，这一规定为实际操作留下了极大的隐患。在实践中，当政府作出强制拆迁的决定后，为加大拆迁的力度，往往调动一切权利资源，由政府出面组织由公安、检察、法院、城建、城管、规划、国土、房管等各部门参加的拆迁机构实施拆迁，这不仅不能解决房屋拆迁中的问题，甚至进一步激化了房屋拆迁的矛盾。[5]
 
（三）政府责成有关部门执行房屋强制拆迁，是否违法？
对于这个问题，目前有两种观点。一种意见认为，市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，属于行政授权，不论该部门原来是否具有行政执法权，经政府授权，都可以作为强制拆迁的主体。另一种意见认为，市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，不属于行政授权，而是上级对下级的行政命令。公证处、医疗部门等不具备行政执法权限的部门不能实施强制拆迁行为；房屋拆迁管理部门、综合执法部门、土地部门、规划部门等具有行政执法权的部门，应当在各自的权限范围内实施强制拆迁行为，否则就属于超越职权的违法行为，特别是涉及对被拆迁人采取帶离现场等限制人身自由的强制措施的，必须由公安机关行使。
我个人认为，上面两种观点都有偏差。理由如下：1、政府责成有关部门强制执行的行为，应属于行政授权行为。依据《拆迁条例》第17条的规定，由有关部门强制实施房屋拆迁行为，本质上是行政机关实施行政强制执行权的行为，行政强制执行权力属于行政权，而行政权力的取得有两种方式：“一种是依据宪法、组织法等的规定而取得，这种权力属于行政机关的固有职权；另一种是依据法律、法规的授权而取得，属于行政授权。《拆迁条例》第17条的规定显然不属于第一种方式，应该属于第二种方式即行政授权。因为行政授权有两种方式：一种方式为法律、法规直接授予职权。如：《植物检疫条例》（1981年国务院发布）第3条规定：县级以上地方各级农业、林业部门所属的植物检疫机构，负责执行国家的植物检疫工作。另一种方式为法律、法规规定由特定的行政机关授予职权。如《外国人入境出境管理法》第25条第二款规定，中国政府在国内受理外国人入境、过境、居留、履行申请的机关是公安部，公安部授权的地方公安机关和外交部，外交部授权的其他驻外机关”。[6]2、该行为不是行政命令行为。上级行政机关对下级行政机关下达命令，作出指示，是基于上级对下级的行政领导关系而产生的。命令、指示的内容必须是下级行政机关事先就负有的职权职责，上级只是要求下级在什么时候，以什么方式、什么程序去履行其职权职责，而不应该是命令行政机关去执行其原本不享有的职权。3、有关部门不能是任何部门，而必须是具有相应房屋管理职能或执行职能的部门。对没有相应拆迁管理职权的行政部门，由市、县人民政府对其授予强制拆迁的执行权，这是一种越权行为，是对行政权的滥用。将城市拆迁的强制执行权授予负有相关行政职能的行政机关行使，有利于其对该执行行为进行审查，发现或纠正违法、违规问题，保证案件质量。依据《拆迁条例》第17条的规定，结合上面的分析，可得出以下结论：有关部门依据市、县人民政府的行政授权，对房屋实施强制拆迁，属于行政强制执行行为，强制执行的主体为市、县人民政府所属的职能部门。4、该行政行为是否违法？依据十届全国人大第19次会议提交的《行政强制法》（草案）第36条的规定：“行政强制执行由法律规定的行政机关实施”，这里的法律应作狭义的解释，仅指由全国人大及全国人大常委会所制定的法律。目前，《拆迁条例》属于行政法规，市、县人民政府的行政授权也不是法律的规定。因此可以说，《拆迁条例》第17条的规定，违反了《行政强制法》，应属于违法或无效的规定，当然，《行政强制法》目前只是草案，不具有法律效力，但其第36条的规定，代表了比较统一的大多数人的观点。
三、城市房屋拆迁强制执行行为的完善。
上面主要论述了强制拆迁主体方面的有关问题，而现实中，强制拆迁还涉及到许多程序方面的问题，结合《拆迁条例》及《工作规程》的规定，我认为，拆迁过程中应该做到：(一)未经行政裁决，不得实施行政强制拆迁。(二)拆迁人未按裁决预先向被拆迁人提供拆迁补偿资金或者符合国家质量安全标准的安置用房、周转用房的，不得实施强制拆迁。(三)房屋拆迁管理部门实施强制拆迁，应当提前通知被拆迁人，并认真做好宣传解释工作，动员被拆迁人自行搬迁。(四)行政强制拆迁应当严格依法进行。强制拆迁时，应当组织街道办事处(居委会)、被拆迁人单位代表到现场作为强制拆迁证明人，并由公证部门对被拆迁房屋及其房屋内物品进行证据保全。(五)确立违法违规行为的处理原则。一方面，房屋拆迁管理部门工作人员或者行政强制执行人员违反规定，由所在单位给警告；造成错案的，按照有关规定追究错案责任；触犯刑律的，依法追究刑事责任。另一方面，拆迁人、接受委托的拆迁单位在实施拆迁中采用恐吓、胁迫以及停水、停电、停止供气、供热等手段，强迫被拆迁人搬迁或者擅自组织强制拆迁的，由所在市、县房屋拆迁管理部门责令停止拆迁，并依法予以处罚；触犯刑律的，依法追究刑事责任。对违规的估价机构和估价人员，也应该有处罚措施。
 
参考文献：
  [1]《城市房屋拆迁管理条例》第17条规定。
  [2] 参见王克稳：《城市拆迁法律问题研究》第一版，中国法制出版社2007年11月，第287-288页。
[3]陈松涛：《我国房屋拆迁制度检讨》，《中国房地产》2004年1月
[4]参见王克稳：《城市拆迁法律问题研究》第一版，中国法制出版社2007年11月，第294页。。
[5]罗豪才：《行政法学》第三版，北京大学出版社2000年3月版，第67页。
[6]潘桂林《房屋拆迁案件审理执行中的相关问题探讨》中国法院网
[7]肖燕军《关于妥善解决城市房屋拆迁若干问题的提案》中国人民政治协商会议全国委员会委员提案

[1] 2003年8月南京市民翁彪在拆迁办公室自焚，同年9月，安徽农民朱正亮在天安门金水桥也以自焚的方式表达对政府拆迁行为的不满。

[2] 《城市房屋拆迁管理条例》第17条规定。

[3] 参见王克稳：《城市拆迁法律问题研究》第一版，中国法制出版社2007年11月，第287-288页。

[4] 陈松涛：《我国房屋拆迁制度检讨》，《中国房地产》2004年1月。

[5] 参见王克稳：《城市拆迁法律问题研究》第一版，中国法制出版社2007年11月，第294页。

[6] 罗豪才：《行政法学》第三版，北京大学出版社2000年3月版，第67页。