摘要：海事行政处罚是国家海事行政机关依法对违反海事行政管理秩序的公民、法人和其他组织进行惩戒的一种行政行为，其目的是使行政管理相对人依法经营，维护良好的海事行政管理秩序。本文以某基层海事处行政处罚业务为分析对象，通过对两年内行政处罚违章数据采集，并且对各类数据进行了分析比较，基于此把握目前海事行政处罚现状，从内在及外在因素两方面分析了造成违章现象的主要原因，并针对行政相对人法律意识淡薄、海上行政处罚制度完善及海上执法人员培训等方面提出了相应对策。

　　关键词：海事 行政处罚 法律意识 制度完善

　　一、海事行政处罚现状分析

　　海事行政处罚是国家海事行政机关依法对违反海事行政管理秩序的公民、法人和其他组织进行惩戒的一种行政行为，它是国家海事行政管理活动中的一项重要法律制度和必不可少的行政措施，其目的是使行政管理相对人依法经营，维护良好的海事行政管理秩序。以基层海事处为例分析近两年的违章数据，08、09年的处罚状况分别为：08年全年处罚违规项共465项。其中，未守听高频占13项，不按规定航路航行占6项，未报告船舶动态占7项，擅自锚泊占15项，未按规定办理签证手续占69项，配员不足占88项，超航区航行占62项，超速占27项，超载占148项，擅自施工作业占20项，其他占13项;09全年处罚违规项共220项。其中，未守听高频占8，不按规定航路航行占5，未报告船舶动态占3，未按规定办理签证手续占27，配员不足占37项，超航区航行占6项，超速占18项，超载占92项，擅自施工作业占9项，其他占12项。

　　违规项

　　08

　　占全年百分比

　　09

　　占全年百分比

　　未守听高频

　　13

　　2.8%

　　8

　　3.6%

　　不按规定航路航行

　　6

　　1.3%

　　5

　　2.3%

　　未报告船舶动态

　　7

　　1.5%

　　3

　　1.4%

　　擅自锚泊

　　15

　　3.2%

　　3

　　1.4%

　　未按规定办理签证手续

　　69

　　14.8%

　　27

　　12.3%

　　配员不足

　　88

　　18.9%

　　37

　　16.8%

　　超航区航行

　　62

　　13.3%

　　6

　　2.7%

　　超速

　　27

　　5.8%

　　18

　　8.1%

　　超载

　　148

　　31.8%

　　92

　　41.8%

　　无水工证擅自施工作业

　　20

　　4.3%

　　9

　　4%

　　其他

　　13

　　2.8%

　　9

　　4%

　　总计

　　465

　　220

　　由以上调查统计数据可以看出，由于08年金融危机影响，09年数据总体比08年下降了近50%，而超载、配员不足、未办理签证手续、超速占的比重没有太大变化，一直占全年的绝大部分。因此，分析此四项违章原因，对于改善通航环境，规范船舶航行及作业有极大帮助。

　　二、造成违章现象的成因

　　首先分析其内在原因。第一，超载和配员不足是直接关系到船东的经济利益的，每航次多装货品少配船员明显可以降低成本，在经济利益驱使下很多公司、个人放任此违章现象，经济利益导致了超载、配员不足占了较高比例;第二，海上行政相对人的法律意识淡薄，由于海洋的特殊性，并且相对于陆上的法律不够完善的现状，致使大多数人的法律意识淡薄，这一点一直是导致违章现象的主要原因之一，行政相对人既不以法律约束自身行为，同样不能够以法律来保护自己。目前对法律意识淡薄、模糊的人占很大比重。第三，缺乏安全意识。对超速、超载等的规定是从船舶安全本身考虑的，而很多公司、船员对此感到不以为然，更多的觉得是对公司、个人的限制，甚至“刁难”，而不会意识到是对航行安全的保护。

　　其次客观因素上，首先，海上行政处罚制度还不够完善。我国立法、行政管理模式，往往忽视了海洋的特性，很多时候没有把海洋特殊性作为考虑因素，只是参照了陆上行政管理的模式来实施海上行政管理，由此弊端频现。在海上行政处罚程序上，我国现有法律未区分海陆执法的不同需求及案件性质，海上适用与陆上完全相同的处罚程序。这种做法限制了海上行政相对人的程序参与权与选择权，同时无可避免造成了法律、规定方面的漏洞;其次，对海上行政执法人员的培训制度有待完善。由于海上执法的特殊性，海上执法人员一般是航海院校毕业，掌握航海类系统知识理论，而欠缺行政处罚的相关知识，处罚过程中大部分凭借的是“前辈经验”，很多时候只知其然而不知其所以然，难免造成行政处罚实施的不严谨、不规范，因此，需要有完善的针对执法人员的法律知识培训及业务能力训练，才能确保法律的正确实施。

　　三、减少海上违章行为，规范船舶安全航行的对策

　　(一)提高法律意识

　　法律意识是社会意识的一种特殊形式，是人们对于法(特别是现行法)和有关法律现象的观点、知识和心理态度的总称。它表现为探索法律现象的各种学说，对现行法律的评价和解释，人们的法律动机,对自己权利和义务的认识，对法、法律制度的了解、掌握、运用的程度以及对行为是否合法的评价等。法律意识属于历史范畴，具有明显的阶级性和政治性。法律意识也属于法律文化范畴，它是人类法律实践活动的精神成果,包含着人类在认识法律现象方面的世界观、方法论、思维方式、观念模式、情感、思想和期望,蕴涵着个人及群体的法律认知、法律情感、法律评价。

　　在海事执法活动中，注重法制宣传，加强对船员的法制宣传和教育，使其懂法、知法、守法，使船员能够自觉运用法律规范自己的行为，维护自己的权益，这样海事行政执法工作才能取得广大船员的理解和配合，才能营造良好的执法氛围。法律意识是公民守法、依法办事的重要保证，在实际运行程序上，激发人们知法、守法和护法的积极性，使公民自觉遵纪守法、参与法律监督的积极性，这样才能有效遏制违章行为。

　　(二)完善海上行政处罚制度

　　目前行政处罚仍是制约违章现象的主要手段，因此完善的行政处罚制度，是有效约束船舶违法行为的保障。

　　制度是决定性的因素，具有根本性、全局性、稳定性和长期性的特点。行政处罚制度在现实生活中的运作，尤其是1996年《行政处罚法》施行以来，对行政机关的触动、对人们观念的转变乃至于对行政执法体制的变革，影响都是巨大的。其成效主要体现在执法依据、建章立制、执法体制及特别行政处罚法等领域。

　　完善海上行政处罚制度可以借鉴国外成功经验。以日本为例，二战后，美国法律制度和理论的移植，对日本是一场宪政文化的冲击，其结果是，日本国民不仅在精神上振作起来，而且在经济上也取得了惊人的成就。虽然由于文化传统与各自的国情的不同，中外行政处罚制度亦存在差异，不能简单地评判孰优孰劣，但在法制现代化的过程中我们不能盲目排外，应大胆借鉴西方国家体现法治精神的某些做法，与此同时，我们必须立足中国传统与现实的国情，这样在借鉴西方成功经验的同时避免搬照用西方国家的做法带来“橘生淮南则为橘，生于淮北则为积”的结果。

　　(三)完善海上行政执法人员的培训

　　1、加强行政执法培训课程需求分析

　　设计行政处罚培训课程体系应该首先从行政培训需求出发。执法培训的需求分析是科学设计培训课程的前提。培训需求分析是否科学，直接决定培训内容、培训方式和考核标准设计是否科学，因此培训需求在整个培训体系中是至关重要的关键环节之一。例如，提高依法行政能力，则应使执法人员掌握《宪法》、《民法》、《国家公务员法》、《行政诉讼法》等法律知识。同时也要对知识结构、不足之处、改进重点进行分析，要了解受训人员的知识技能现状和学习动机，以此确定培训需求，“缺什么，补什么”，增强培训针对性。

　　2、创新多元化培训方式

　　行政执法培训受训主体都是具有一定工作经验的成人。在传统培训模式的基础上，可以大胆创新培训方式，积极采取现代培训方法和手段。可以在以下培训方式上进行尝试。

　　交叉式培训。指由此部门培训彼部门。这种方式有利于促进部门间的合作及知识经验的推广。此外，邀请司法部门人员对执法人员培训也是交叉培训的一种有效做法。

　　案例式培训。指将实际工作中的真实事例加以典型化处理，然后组织学员独立研究思考并展开讨论，发现案例中隐藏的本质、规律与启发性内容，或者要求找出对策，从而提高学员分析和解决问题的能力。有时候也可要求学员将自己工作中的实例编写为案例，这也能充分培养学员的概括归纳能力和逻辑思维能力。

　　电化教学。这种方式对师资要求及成本都比较低，例如加拿大的校园直通车是比较典型的电化教学培训方式，我们可以借鉴这一做法，借助互联网、多媒体等信息技术手段进行培训。

　　3、建立健全培训法律法规

　　完善的法律法规和制度体系是顺利开展培训并促进其健康发展的根本保证。世界经济合作与发展组织顾问盎柯·菲贝尔曾经说过“培训机构的有效运作，其背后必须有一种政治权力支持。因为这种机构要成功，需要有影响力。”所谓的政治权力支持就是各种法律法规的保障。行政执法培训法律法规应该从宏观、微观两方面入手，至少应该涵盖如下关键要素，首先要明确培训人员在培训中的权利和义务，对权利享有法律要给予保障，同时对义务履行要进行监督，要将培训作为一项福利来经营。其次要明确培训机构和师资队伍建设，确保有合适的组织和合适的人员从事培训工作。三是要通过立法保障培训经费来源、规范经费日常管理，避免经费不足与经费挪用等现象。四是要完善培训的评估考核机制，并辅以相应的跟进奖惩措施。

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