摘要：“政府临时雇员制度”始于上个世纪50年代，“临时性”、“季节性”和“辅助性”是该制度的重要特征。其根本目的是为了赋予行政首长用人自主权，短期雇用人员以应付临时性、辅助性行政事务。然而，我国政府雇员完全是地方政府制度创新的结果，其在立法目的、适用范围、薪酬水平、考核与管理、权利义务等方面不仅差异性较大，甚至违背了制度本身的设计初衷。我国应借鉴其他国家和地区的经验，依法建立健全政府雇员制度，尽早制定《政府雇员法》。

　　关键词：政府雇员;立法

　　政府雇员制度并非我国首创。中国语境下的政府雇员在西方国家称为“政府临时雇员”(temporary employee),其管理体制和法律适用完全独立于公务员制度。上个世纪50年代，西方国家为适应政府组织弹性化、专业化的要求进行公共行政改革，普遍推行“政府临时雇员”制度，实现政府人事管理体制从一元化向多元化的转变。“政府雇员制是与公务员制度并行不悖的一套新的管理机制、管理制度与管理逻辑，彼此相望而永不相交”。[1]政府雇员制与公务员制度一样，同属公共服务体系，推行政府雇员制既不是取代公务员制度，也不是公务员制度的完善，而是从另一种形式有助于提高公共服务水平，减轻财政负担。

　　2002年，我国吉林省率先试行政府雇员制，随后深圳、珠海、武汉、长沙、南京、无锡、湛江、扬州、江门等地纷纷试水。由于缺乏上位法，地方政府雇员制的规范性文件或地方政府规章差异性较大，笔者认为，绝大多数管理制度违背了政府雇员制度的设计初衷，引起媒体广泛关注的也仅仅是“高薪问题”和“鲶鱼效应”等表层问题。这种异化了的地方制度如果不加以限制或依法推进，必然会对现行公务员制度形成冲击，这也是多数学者对是否需要政府雇员制度持否定态度的理由。政府雇员制在我国试行也有7年多，有必要对地方政府雇员制的实施现状进行调研和剖析，并借鉴和吸取西方国家和其它地区的经验，尽快制定《政府雇员法》，以解决政府雇员制的合法性问题。

　　一、国外或其他地区政府雇员制的实施现状

　　传统公务员制度的科层官僚体制管理模式的局限性是上个世纪中期西方国家全面性行政改革兴起的动因。传统公务员制度过于循规蹈矩、按部就班的制度化管理，对理性和效率的极端推崇反而使它失去了应有的主动精神、创造性和灵活性。当政府面临外来日益变化的社会环境如福利化、信息化和全球化，原来适应大工业化的科层管理模式已经落伍。公务员的常任制度大大降低了政府服务的质量和效率，所有这些问题均要求政府必须进行人事制度改革。

　　西方国家公务员制度改革的一个主要趋势就是减少公务员数量，采用合同聘用制，大量引进临时雇员。上个世纪50年代开始，前联邦德国为了适应政府组织弹性化、专业化的要求，实行了政府雇员制度和雇用工人制度，使得公务员、雇员和工人的比例一般保持在2：4：2。英国、新西兰就有20%的政府岗位是临时雇员。美国政府中属于常任的政府工作人员比例，已经从上个世纪30年代的87.9%降低到近年的55%，特别是在州政府一级，合同制政府雇员的比例还要高。许多国家的政府根据政府工作中遇到的特殊情况，在许多执行性工作中大量聘用临时人员，甚至采用小时工、业余制的形式聘用工作人员。例如，当政府举办大型活动或兴办公共工程时，需要在公务员之外临时雇用大量人员，而当这些活动或工程结束时，政府按照合同予以终结临时雇用关系。“在澳大利亚的一些城市，临时性政府雇员占政府所有工作的比例，甚至达到三分之一。”[2]

　　从1999年开始，我国香港政府就已推出非公务员合约雇员计划。该计划的目的是为各政策局长、部门首长和办公室主管提供灵活方式，在公务员编制以外聘请人手，应付有时限、短期、受市场波动影响的服务，或应付只需雇用非全职人手的服务，或应付服务正待检讨或有可能改变的情况。[3]该计划让部门首长在面对不断转变的运作和服务需求时能更迅速作为反应。截至2005年,全职非公务员合约雇员的总数已达到15687人。

　　在永业公务员之外，政府临时雇员制度反映了某种社会发展趋势：由于未来劳动力的需求具有不确定性，临时雇员的增加有助于政府根据管理事务和劳动力需求状况做出灵活反应。临时雇用制也具有劳动力廉价，政府无须过多的培训，无须支付永业公务员所享受的健康保险和退休的好处，同时还会对永业公务员的起来一定的工作压力和工作促进作用。因此，这种新的政府人事管理模式，在实践中受到越来越多国的青睐。

　　不难发现，政府雇员制度的根本目的在于提高政府行政效率，降低政府用人成本的前提下，为应付不断变化的行政事务，赋予行政首长用人自主权，短期雇用人员从事临时性、辅助性行政事务。

　　二、我国地方政府雇员制的剖析

　　在了解政府雇员制度的理论背景和国际社会发展趋势之后，再来回顾和检视我国地方政府雇员制度，就不难发现其中的问题。

　　(一)地方政府雇员制度的差异性较大

　　政府雇员制在我国尚属新生事物，完全是地方政府制度创新的结果。由于缺乏上位法的支撑，各地政府制定相关管理制度在政府雇员的的称谓、定义、立法目的、适用范围、薪酬标准、考核招聘程序、是否占用编制，是否担任职务和使用权力等方面存在适用范围差异性也较大。我国地方政府试行的政府雇员制可以归纳为三种模式。一是吉林模式。政府雇员不具有行政职务，不行使行政权力，不占用行政编制;二是珠海模式。政府雇员占雇用单位的行政编制，不具有行政职务，一般不行使行政权力。三是深圳模式。政府雇员不局限于政府机关，在全市机关事业单位推行;政府雇员占编不入编;高级雇员可以担任行政职务，行使行政管理权;所有机关事业单位辅助管理、工勤岗位将一律推行政府雇员制。

　　(二)“高薪雇用高端人才”并非制度设计的初衷

　　我国地方政府雇员制度的设计似乎是为了解决政府高端专业技术人才缺乏问题。高薪聘用高端人才，以解决政府在法律、金融、经贸、信息、高新技术等方面的难题，是地方政府雇员制度的重要特征。试想想，如果将高端人才限定为不具有公务员身份，不担任行政职务，不行使行政权力，高端人才果真能拥有发挥其作用吗?既然政府公务员队伍人才济济，为什么不能从国家公务员队伍里寻求解决问题的办法?某种程度上，政府高价采购“外援”，造成了政府现有的人才资源的浪费，纵容了机关的懒惰之风，变相增加政府用人成本。

　　(三)地方政府雇员制与公务员制度的冲突

　　我国《公务员法》第十六章共六条对聘任制公务员作出了具体法律规定。《公务员法》明确规定专业性较强的职位可以通过公务员聘任制度解决。在缺失上位法的前提下，在现有体制之外试图创设另一种制度，其本身就是一种违法行为。即便如此，从逻辑上讲，政府雇员天生就不具有公务员身份，不担任行政职务，政府雇员与公务员的工作关系又如何定位?无锡政府雇员颜兵曾说：“我的同事是凭借一种朴素的常识来配合我的工作，而不是制度的功劳，但依靠自发的意识，就难保证工作效果”。[4]专业技术较强的职位适用政府雇员制，不仅与现行法律法规相冲突，而且高端紧缺人才的非公务员的身份性也必然注定其无法发挥其应有的专业特长。

　　(四)政府雇员制的合法性受到质疑

　　各地政府试行的政府雇员试行办法中并不能找到其制定规章的法律依据，至今没有一家有权机关对制定政府雇员试行办法的抽像行政行为进行过合法性审查。从2002年吉林省试水政府雇员制以来，众多地方政府纷纷效仿，政府行雇员制步伐也一直未停止过，最近看到的一份文件是2008年11月江门市下发的《江门市直机关雇员管理试行办法》(江府办[2008]108号文件)。到目前为,也仅珠海一家《珠海市政府雇员试行办法》在实施5年后于2008年废止。更令人感到不惑的是，地方政府雇员制的试行截今并未受到中央政府的制止。另外，政府雇员制度与现行的劳动法律法规也存在着冲突，也不可避免地带来了一些人事争议。作为“深圳首批政府雇员”之一的邹琦曾遭遇解聘尴尬，在为期3年的合同到期后，曾拒绝接受南山区人事局的解聘。

　　三、 政府雇员立法的可行性和必要性

　　纵然各地政府试行的政府雇员制度存在不少问题，但不可否认其积极意义。政府雇员制度的法制化建设，对我国政府人事体制改革意义重大。我国政府雇员立法需要在对地方政府雇员制度检讨的基础上，研究和借鉴其它国家和地区的理论和经验。

　　(一)制定《政府雇员法》的法律依据

　　1、我国《宪法》第27条规定：“一切国家机关实行精简的原则，实行工作责任制，实行工作人员的培训和考核制度，不断提高工作质量和工作效率，反对官僚主义”。政府雇员制有助于精减公务员规模，减少政府支出，淡化“官本位思想”。

　　2、我国《公务员法》第95条之规定：“机关根据工作需要，经省级以上公务员主管部门批准，可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制”。从节约公共财政支出的角度，对非涉及国家秘密的辅助性职位可由政府雇员担任。

　　3、我国《劳动合同法》第2条规定：“国家机关、事业单位、社会团体和与其建立劳动关系的劳动者，订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同，依照本法执行”。行政机关在招用工勤人员时，需要签订劳动合同，适用劳动合同法，但政府雇员与普通工勤人员的工作性质不同，政府雇员并完全适用劳动合同法，这就需要另行制定《政府雇员法》，明确政府雇员的权利义务。

　　(二)制定《政府雇员法》是满足我国政府雇员制发展的现实需要

　　1、政府雇员制是政府人事体制改革的新趋势。政府人事体制改革将围绕如何在节省行政管理成本的前提下，精简政府机构和人员，以实现政府管理成本和收益的最优化，这是建立健全政府雇员制的主要原因。

　　2、政府雇员制是公务员制度的有益补充。政府雇员制与公务员制度同属公共服务体系，政府雇员制是对公务员制度的有益补充，但并非要取代公务员制度。政府雇员制是与公务员制度并行不悖的一套新的管理机制与管理制度。实际上，依法建立政府雇员制能够弥补现行公务员制度本身的缺陷。

　　3、政府雇员制有利于减少人事管理中的腐败行为。通过雇用合同，政府与雇员建立起一种新型劳动关系，有利于政府人事制度改革朝着职业化方向发展。政府雇员制中的平等协商机制可以减少在任用、考核、晋升、奖惩、调动等环节上的腐败行为。

　　四、政府雇员立法需要解决的相关问题

　　政府雇员立法也应当遵循其理论设计的初衷，并在检讨我国地方政府雇员制度的基础上，从法律制度层面重新设计安排政府雇用行为，明确政府雇员的权利和义务。

　　(一)规范政府雇员概念

　　从现行的法律法规中尚找不出政府雇员的法律依据，其称谓极不规范，有“政府雇员”、“机关雇员”、“机关事业单位雇员”、“政府特殊公务员”等概念，还有一些没有被称作“雇员”，但其录用方法与政府雇员制度相同或相近，如一些地方的首席科技顾问之类。其法律概念宜统一确定为“政府雇员”比较合适。因为中国语境下的“政府雇员”相当于美国联邦机构的“政府临时雇员”，一般也不会误解为公务员身份，且能够区别于聘用制公务员。

　　(二)厘清聘任制公务员和政府雇员的关系

　　政府雇员制和公务员聘任制在理论上具有相似性，以至于国内不少学者误认为政府雇员就是聘任制公务员，公务员聘任制就是在政府雇员制的基础之上的进一步完善的产物。笔者认为，政府雇员制其实质是在公务员制度以外提供另一方法聘用政府人手的方法，政府雇员制本身不会也不可能取代公务员聘用制度。 我国《公务员法》第十六章共六条对聘任制公务员的适用范围、聘任方式和要求、聘任合同的内容、管理依据及其人事争议的处理作出了明确规定。因为我国还没有政府雇员制的法律法规，相关法律如《劳动法》也不完全适用政府雇员，所以当前迫切需要依法建立健全政府雇员法律制度。

　　(三)确立政府雇员法立法目的

　　《政府雇员法》应参照西方及其它地区的成功做法，其立法目的应定位为:为适应政府公共职能的不断转变，可以灵活地短期雇用专业人员或辅助人员协助处理临时性行政事务。

　　引进高端紧缺人才应依法通过现行的法律途经即公务员聘任制度解决。我国政府雇员制度更倾向引进紧缺人才，这是对政府雇员制度设计初衷的错误解读。香港政府在1991年推行的非公务员合约制计划，其目的是让部门首长可灵活地在公务员编制以外聘请人员，以有效地应付短期、非全职或正待检讨的服务需要。美国联邦机构在下例几种情况下要使用临时雇员：为了完成高峰期的工作量，填充那些将来拨款可能有问题的职位，临时填补终身职位，以使这些职位将来可以被其它机构转来的终身雇员所占用，填补那些正在研究有可能外包的空位。

　　(四)确立政府雇员的适用范围

　　建议将政府雇员的适用范围限定为各级行政机关的临时性、辅助性职位。这所以考虑辅助性职位，是因为这类职位的工作事宜不需要借助行使行政权力，政府和雇员之间只需从单纯的劳动关系层面就能够顺利完成既定的工作目标。而我国地方政府雇员试行办法，无一另外的采用“高薪”吸引高端紧缺人才在实践中不具有可行性，不能达到制度设计的目的和效果。因为政府雇员制度“临时性”特征缺乏长效激励机制和职业发展空间，很难吸引这个特殊群体;高薪聘请专业人才，往往造成现有公务员人才资源的浪费，雇个保姆就会闲着媳妇;高端紧缺人才的非公务员的身份性不具有行政职务，不行使行政权力，也注定其无法拥有发挥其“领导“能力的工作平台。所以，政府高端紧缺人才只有通过适用《公务员法》中的聘任制度较妥。

　　鉴于此，建议对《公务员法》第95条进行修改，将“专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制”改为“专业性较强的职位实行聘任制”，辅助性职位在政府雇员法中明确由政府雇员担任。这样可以缩减公务员编制，降低行政成本。

　　(五)政府雇员的适用情形

　　政府雇员具有临时性、短期性特征，故其适用情形以应付行政部门短期或计划性质的职务或运作需要，而无需长期保留员工。譬如，美国联邦机构在以下情况下要使用临时雇员：1、为了完成高峰期的工作量，2、填充那些将来拨款可能有问题的职位，3、临时填补终身职位，以使这些职位将来可以被其它机构转来的终身雇员所占用，4、填补那些正在研究有可能外包(contract out)的空位。[5]另外美国联邦机构还规定了不适用聘用政府临时雇员的情形，以防临时雇员权的滥用。香港政府非公务员合约雇员计划为部门首长可为下列目的聘请临时或短期合约员工：[6]1、应付短期、有时限或季节性的服务需求;2、应付只需雇用非全职人员(即工作时数少于全职公务员规定工作时数的人员)的服务需求;3、应付正在检讨或有可能改变的服务需求;4、应付某些部门特殊和不断转变的运作需求，而这些部门是一些需从市场招揽具备最新专业知识的人才的部门，例如投资推广署和香港电台。

　　我国地方政府雇员试行办法均未详细列明政府雇员的适用情形，这容易造成行政部门滥用雇用权利。建议借鉴美国、香港等地的经验，从正反两个方面明确聘用政府雇员的情形和禁止聘用政府雇员的情形。

　　(六)政府雇员的编制和经费问题

　　聘任临时政府雇员坚持少而精的原则，严格控制数量，降低雇用成本，建议政府雇员的数量以公务员缺编的数量为限，其经费应纳入行政部门预算。在是否占用行政机关编制问题上，目前有三种“占编”、“不占编”和“占编不入编”三种地方政府试行模式。建议采取深圳模式，即政府雇员实行“占编不入编”。“占编不入编”的优点在于控制政府整体用人规模，达到精减机构，降低行政运行成本的目的。如果政府雇员数量没有界限，行政首长就会有利于本部门工作出发，乐于增加雇员人手，从而不利于精简机构、裁减冗员，降低行政成本。

　　政府雇员制度的实施还需要公务员制度改革相配合。香港从1999年开始实施非公务员合约雇员的同时，宣布暂停招聘公务员，因此各局和部门如因短期的服务或运作需要而須聘请額外人手，則只可按非公务员合约条款招聘非公务員，从而使合约公务员和非合约公务员的总量控制在一定限度内。我国也不防可以借鉴此办法，严格控制每年公务员招考数量，以便空出较多辅助性职位用于招聘政府雇员。

　　(七)政府雇员薪酬问题

　　建议给予行政部门充分的薪酬决定权。建议由行政部门首长根据雇用岗位及工作任务的重要性、复杂性，雇用人员的综合能力酌情全权决定政府雇员的薪酬待遇，包括确定薪酬水平、提供合同期满酬金以及合同期限的调整薪酬。但是其薪酬决定权也受到一定的限制，薪酬水平原则上以当地劳动力市场分类价格为指导，以本地区普通公务员起薪点为上限。

　　在香港，部门首长可厘定因应生活指数变化而调整其薪金，惟这些调整不能超越公务员薪金调整的幅度。非公务员合约雇员的整套聘用条件既不能逊于那些按照《雇佣条例》和《雇员补偿条例》受聘的人士，也不能较相类职级公务员的聘用条件优厚。部门首长须根据这些原则厘定他们的薪酬水平，惟数额不得高于相类或等同职责的公务员职级的起薪点。 在此同时，部门首长亦可参照劳工市场及招聘情况而厘定有关的薪酬水平。

　　“高薪” 一直是各地政府试行的雇员制度的特征之一。吉林省资深高级雇员最高年薪达19.8万元，上海、无锡、浙江、深圳等地也纷纷开 出令老百姓瞠目结舌的薪酬：珠海的政府雇员年薪最高可超过10万元，芜湖最高达18万元，而无锡市政府雇员最高年薪竟达50万元。如果对政府雇员的数量和佣金不加以限制，就会造成政府编制变相扩大，提高用人成本。存在这些问题的根源在于，地方政府试图通过灵活的政策来试图解决政府对紧缺的专业人才的需求。这种做法行不通，单纯依靠经济激励而缺乏职业发展空间的政府雇员制度来挽留专业人才是行不通的，企图通过公务员体制以外的政府雇员制度来解决政府紧缺专业人才的也会对现行的公务员制度带来冲击。通过聘任制公务员途经解决政府所需的高端专业人才比较科学。目前，深圳、上海浦东已开展聘任制公务员试点工作。

　　(八)限定最长雇用期限。为防止滥用雇用权力，建议明确最长雇用期限为3年。合同期限如果在2年以上至3年以内，则需提出理由以征求同级公务员管理部门的同意。临时雇用权的滥用，是政府雇员制度在实施过程中可能出现问题之一。如果雇员表现优秀，又与作为终身雇员的上级关系良好，就很容易产生为了工作和其它的需要而让临时雇员延长工作。

　　(九)政府雇员的法律适用。建议将《政府雇员法》与《劳动法》视为特别法与一般法的关系来调整政府的雇用行为和保障政府雇员的劳动权益。现行《劳动法》并未将政府雇员纳入其调整范围，但政府雇员与政府部门之间确定存在着劳动雇用关系。所以，政府雇员的劳动权益受《劳动法》的保护，但《政府雇员法》有特别规定的，应从其规定。 [1] 广东省人事与人才科学研究所课题组：《关于部分地区推行政府雇员制的研究报告》，载《中国行政管理》2005年第3期，第87页。 [2] 陈尧：《政府雇员制：公务员制度改革的新趋势》，载《理论与改革》2004年第4期，第77页。 [3] 香港立法会CB(1)47/06-07(03)号文。 [4] 林生菊：《政府雇员制调查》，载《廉政瞭望》，2008年第5期，第21页。 [5] 刘新峰等：《我国政府雇员制与美国联邦机构临时雇员制》，载于《行政论坛》2005年第4期，第29页。 [6] 香港立法会CB(1)473/06-07号文件